La concessione degli incentivi in materia di efficienza energetica e il suo modulo procedimentale.

 

T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Terza Ter, Pres. Lo Presti, Est. Di Nezza, sentenza 25 maggio 2018, n. 5909. Comune di Pietradefusi (Avv. Alessandro BIAMONTE – Alfredo IADANZA) contro Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (Avv.ti Fabio GARELLA, Enrico CAMPAGNANO, Maria Antonietta FADEL e Antonio PUGLIESE). Accoglie.

  1. L’art. 6, co. 4, lett. c), d.m. 16.2.2016 (“Aggiornamento della disciplina per l’incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l’incremento dell’efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili”) individua una sequenza procedimentale ben definita che, una volta definita nei suoi passaggi, non sottrae il Gestore dall’adozione del provvedimento di prenotazione degli incentivi:
  2. – Ai sensi dell’anzidetto art. 6 (“Procedura di accesso agli incentivi”):
  • co. 1: “Ai fini dell’accesso agli incentivi di cui al presente decreto, il soggetto responsabile presenta domanda al GSE attraverso la scheda-domanda, resa disponibile dallo stesso GSE tramite il Portaltermico”;
  • c. 4: le pubbliche amministrazioni (in alternativa alla modalità di accesso diretto) “[…] possono presentare al GSE una scheda-domanda a preventivo per la prenotazione dell’incentivo, qualora si verifichi almeno una delle seguenti condizioni: […] c) presenza di un provvedimento o altro atto amministrativo attestante l’avvenuta assegnazione dei lavori oggetto della scheda-domanda, unitamente al verbale di consegna dei lavori redatto dal direttore dei lavori […]. Nel caso di accettazione, da parte del GSE, della prenotazione di cui al presente comma, lo stesso GSE procede ad impegnare a favore del richiedente la somma corrispondente all’incentivo spettante da intendersi come massimale a preventivo. L’atto di conferma della prenotazione rilasciato dal GSE, costituisce impegno all’erogazione delle risorse fermo restando, a tal fine, il rispetto delle condizioni di cui al presente decreto. […]”;
  • co. 5: “Nei casi di cui al comma 4, la scheda-domanda è firmata dal soggetto responsabile e contiene l’impegno ad eseguire o affidare i lavori nei termini temporali previsti dal contratto o dal provvedimento o altro atto amministrativo di cui al comma 4 stesso. In particolare, a pena di decadenza al diritto alla prenotazione dell’incentivo, il soggetto responsabile: […] b) nei casi in cui al comma 4, lettere b) o c), a decorrere dalla data di accettazione, da parte del GSE, della prenotazione dell’intervento previsto: i. entro 60 giorni, presenta la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che attesti l’avvio dei lavori per la realizzazione dell’intervento previsto; ii. entro 12 mesi, ovvero entro 24 mesi nel caso degli interventi di cui all’art. 4, comma 1, lettera e), presenta la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che attesti la conclusione dei lavori di realizzazione dell’intervento previsto”.
  1. “L’adozione di atti infraprocedimentali (quali la comunicazione di avvio del procedimento o la convocazione di conferenze di servizi) non è idonea a impedire la formazione del silenzio inadempimento, visto che solo l’adozione del provvedimento definitivo soddisfa l’interesse, azionato nel giudizio di cui all’art. 31 c.p.a., al conseguimento di una risposta esplicita alla domanda introduttiva” (Cons. Stato, sez. V, 28 aprile 2014, n. 2184);
  2. Il principio per il quale solo l’“adozione del provvedimento definitivo” comporta il soddisfacimento dell’interesse al conseguimento di una riposta esplicita è valevole anche per l’atto con cui l’amministrazione procedente ritiene di dar corso a incombenti istruttori (cfr. in linea generale gli artt. 2, co. 7, e 6, co. 1, lett. b, l. n. 241/90), il cui effetto consiste unicamente nella sospensione (ove normativamente prevista) del termine di conclusione del procedimento.

 

Pubblicato il 25/05/2018

05909/2018 REG.PROV.COLL.

01308/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1308 del 2018, proposto da:
Comune di Pietradefusi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandro Biamonte e Alfredo Iadanza, elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via Pistoia, 6;

contro

Gse – Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del Direttore degli affari legali e societari, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Fabio Garella, Enrico Campagnano, Maria Antonietta Fadel e Antonio Pugliese, elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via Sardegna, 14;

per la dichiarazione di illegittimità

del silenzio illegittimamente serbato in relazione al procedimento finalizzato all’erogazione degli acconti degli incentivi richiesti con istanze di cui ai codici CT00073519, CT00073538, CT00072870, CT00072762 e CT00072898;

e per la nomina

di un commissario ad acta nell’ipotesi di perdurante inadempimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte intimata;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del 18 aprile 2018 il cons. M.A. di Nezza e uditi i difensori delle parti come da verbale;

Rilevato:

– che con ricorso notificato a mezzo pec il 4.2.2018 (dep. in pari data) il Comune di Pietradefusi, nel premettere: a) di avere ottenuto il 5.12.2016 – previa stipula (il 27.9.2016) di un contratto di rendimento energetico (Energy Performance ContractEPC) con la società S.T.A.T. Engineering Esco e mediante l’ausilio del “soggetto delegato” dalla Esco (Anea – Agenzia napoletana energia ambiente) “al fine di operare in nome proprio e per proprio conto” – gli incentivi previsti dal d.m. 16.2.2016 per interventi di efficientamento energetico degli edifici del patrimonio pubblico, con riferimento a un proprio edificio di edilizia residenziale pubblica (erp); b) di aver presentato il 28.12 e il 30.12.2016, sempre per il tramite del soggetto delegato e con sottoscrizione in data 13.12.2016 di un secondo EPC relativo ad altri cinque edifici erp, altrettante “istanze di prenotazione degli incentivi” (con i seguenti codici: CT00045385; CT00045386 CT00045693, CT00045704 e CT00045790), poi riformulate in date 4.9 e 5.9.2017 (con i codici CT00073519, CT00073538, CT00072870, CT00072762 E CT00072898; ciò previa conferma dell’affidamento dei lavori avviati l’1.3.2017, poi sospesi ai sensi dell’art. 107 d.lgs. n. 50/2016), successivamente integrate (il 25.9.17) su richiesta del Gse; tanto premesso, ha impugnato il silenzio mantenuto dal Gestore sulle istanze stesse, denunciando “Violazione dell’art. 2 l. n. 241/1990; violazione e omessa applicazione dell’art. 7, co. 4, e dell’art. 12, co. 3, d.m. 16.2.2016; eccesso di potere per violazione delle finalità di cui all’art. 1, co. 4, legge 9 gennaio 1991, n. 10; eccesso di potere per sviamento”: l’inerzia nella definizione del procedimento, in relazione sia all’intero iter sia alla fase di erogazione delle anticipazioni, sarebbe del tutto ingiustificata, specie alla luce dell’avvenuta approvazione della prima istanza di prenotazione degli incentivi (e della conseguente erogazione dell’acconto previsto); l’art. 7, co. 4, d.m. 16.2.2016 contemplerebbe in proposito, per l’erogazione della rata di acconto, il termine di 60 giorni dalla ricezione della comunicazione di avvio dei lavori (nella specie risalente all’1.3.2007), con la maturazione di un credito complessivo di ca. euro 858 mila (2/5 del beneficio); il Gestore avrebbe dovuto pertanto assumere una determinazione espressa (accogliendo le istanze o “esplicitando puntualmente le ragioni del ritardo” o ancora “quelle che ostano, allo stato, alla definizione del procedimento in senso favorevole alle aspettative dell’istante”), mentre avrebbe tenuto un contegno illegittimo e foriero di responsabilità risarcitoria (art. 2-bis l. n. 241/90); la ricorrente ha pertanto chiesto “l’accoglimento del […] ricorso, con ogni consequenziale statuizione correlata all’obbligo di conclusione del procedimento e richiesta, sin d’ora, di nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inadempimento”;

– che il Gse, costituitosi in resistenza, ha eccepito l’improcedibilità dell’azione ex art. 117 c.p.a. in quanto non sarebbe configurabile un silenzio inadempimento; in particolare, nel corso del procedimento avviato dal Comune ricorrente con istanza ai sensi dell’art. 6, co. 4, lett. c), d.m. 6.2.2016, sarebbero state riscontrate “rilevanti carenze istruttorie” che avrebbero comportato un rallentamento della procedura e la necessità di richiedere un’integrazione documentale: con nota del 13.2.2018 (P20180010506) sarebbero stati richiesti il provvedimento del Comune n. 111 del 9.12.2016, concernente l’affidamento dei lavori alla società STAT (ciò che risulterebbe dalla delib. n. 75 del 18.8.2017), e i 18 allegati alla “relazione storico-documentale redatta per chiarire al GSE le vicende propedeutiche alla presentazione delle istanze di prenotazione degli incentivi” (relazione “trasmessa nell’ambito dei procedimenti amministrativi”); questa documentazione sarebbe stata poi acquisita (con nota del 16.2.2018) e sottoposta a valutazione;

– che all’odierna camera di consiglio, in vista della quale il ricorrente ha depositato una memoria di replica (6.4.18), il giudizio è stato trattenuto in decisione;

Considerato:

– che non è controversa tra le parti la riconduzione dell’intervento all’art. 6, co. 4, lett. c), d.m. 16.2.2016 (“Aggiornamento della disciplina per l’incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l’incremento dell’efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili”);

– che ai sensi di detto art. 6 (“Procedura di accesso agli incentivi”):

co. 1: “Ai fini dell’accesso agli incentivi di cui al presente decreto, il soggetto responsabile presenta domanda al GSE attraverso la scheda-domanda, resa disponibile dallo stesso GSE tramite il Portaltermico”.

co. 4: le pubbliche amministrazioni (in alternativa alla modalità di accesso diretto) “[…] possono presentare al GSE una scheda-domanda a preventivo per la prenotazione dell’incentivo, qualora si verifichi almeno una delle seguenti condizioni: […] c) presenza di un provvedimento o altro atto amministrativo attestante l’avvenuta assegnazione dei lavori oggetto della scheda-domanda, unitamente al verbale di consegna dei lavori redatto dal direttore dei lavori […]. Nel caso di accettazione, da parte del GSE, della prenotazione di cui al presente comma, lo stesso GSE procede ad impegnare a favore del richiedente la somma corrispondente all’incentivo spettante da intendersi come massimale a preventivo. L’atto di conferma della prenotazione rilasciato dal GSE, costituisce impegno all’erogazione delle risorse fermo restando, a tal fine, il rispetto delle condizioni di cui al presente decreto. […]”;

co. 5: “Nei casi di cui al comma 4, la scheda-domanda è firmata dal soggetto responsabile e contiene l’impegno ad eseguire o affidare i lavori nei termini temporali previsti dal contratto o dal provvedimento o altro atto amministrativo di cui al comma 4 stesso. In particolare, a pena di decadenza al diritto alla prenotazione dell’incentivo, il soggetto responsabile: […] b) nei casi in cui al comma 4, lettere b) o c), a decorrere dalla data di accettazione, da parte del GSE, della prenotazione dell’intervento previsto: i. entro 60 giorni, presenta la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che attesti l’avvio dei lavori per la realizzazione dell’intervento previsto; ii. entro 12 mesi, ovvero entro 24 mesi nel caso degli interventi di cui all’art. 4, comma 1, lettera e), presenta la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che attesti la conclusione dei lavori di realizzazione dell’intervento previsto”;

– che l’art. 7 (“ammontare e durata dell’incentivo”), disciplinando l’erogazione dell’incentivo in rate annuali costanti per la durata definita nella tabella ivi riportata, sancisce al co. 4 che (in attuazione dell’art. 7, co. 6, d.lgs. n. 102/2014) “le amministrazioni pubbliche che optino […] per la procedura di cui all’art. 6, comma 4, possono richiedere l’erogazione di una rata di acconto al momento della comunicazione dell’avvio dei lavori e di una rata di saldo a seguito della sottoscrizione della scheda-contratto. A tal fine, il GSE eroga la rata di acconto entro 60 giorni dalla ricezione della comunicazione di avvio dei lavori suddetta. […]”;

– che ai sensi dell’art. 8, co. 2 (“adempimenti a carico del GSE), “Il GSE provvede all’assegnazione, all’erogazione, alla revoca degli incentivi secondo modalità e tempistiche specificate in apposite regole applicative […]”;

– che nelle “regole applicative del d.m. 16 febbraio 2016” (rinvenibili sul sito internet del Gestore) la “procedura per l’accesso agli incentivi” è delineata:

i) in linea generale, al par. 2, ove si prevede: che l’istruttoria “si conclude entro 60 giorni dal ricevimento dell’istanza [di qualifica], al netto dei tempi impiegati dal Soggetto Responsabile per fornire eventuali integrazioni e/o osservazioni” (con la possibilità di estendere il termine a 120 giorni nel caso di “interventi che presentino livelli di complessità tali da richiedere tempi di istruttoria superiori”, dandosene comunicazione al soggetto responsabile) e che nel caso di necessità di “ulteriori approfondimenti, il GSE si riserva di chiedere le dovute integrazioni […] con conseguente sospensione dei termini del procedimento in conformità a quanto previsto dalla legge 241/1990”; il par. 2.5 è specificamente dedicato alla “richiesta di integrazione documentale”: ai sensi di questa previsione, il soggetto responsabile “è tenuto a inviare l’integrazione richiesta entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione”, mentre il Gestore, nel caso di inerzia dell’interessato o di inoltro di documentazione “incompleta, carente o difforme”, può inviare il preavviso di rigetto (ex 10-bis l. n. 241/90) e può decidere allo stato degli atti (“sulla base dei documenti in proprio possesso”) nell’ipotesi di mancata trasmissione delle osservazioni richieste;

ii) con riferimento all’ipotesi di istanza “a prenotazione”, al par. 4.1, in cui si precisa che l’istanza “si intende perfezionata al momento dell’invio tramite Portale della richiamata documentazione” e che il GSE “effettua l’istruttoria tecnico-amministrativa e, entro 60 giorni, qualora ricorrano tutti i presupposti per l’accettazione della richiesta, rende disponibile al Soggetto Responsabile, tramite il portale, il provvedimento recante l’ammissione della prenotazione dell’incentivo, nell’ambito del quale è riportato, tra l’altro, l’importo indicativo degli incentivi […]” (parr. 4.1.2 e 4.1.3);

Considerato con riferimento al caso di specie e avuto riguardo alla documentazione versata in atti:

– che dopo la presentazione delle richieste di prenotazione in date 4.9 e 5.9.2017 (all.ti da 2 a 6 ric.) il Gestore ha inoltrato al Comune il 25.9.2017 (ai sensi del par. 2.5 regole appl. cit.) una richiesta di integrazione documentale, assegnando il termine di 30 giorni e avvisando della sospensione del “procedimento di valutazione della richiesta di prenotazione agli incentivi fino alla ricezione della documentazione integrativa” (note 25.9.2017, all.ti da 7 a 11 ric.);

– che il Comune ha prodotto i documenti il 12.10 e il 13.10.2017 (all.ti 12-16 ric.) e ha sollecitato il Gse a definire l’istruttoria (nota del 30.10.17, all. 17 ric.);

– che il presente ricorso è stato notificato il 4.2.2018;

– che solo successivamente, con nota del 13.2.2018 il Gestore ha chiesto la trasmissione di “documenti asseritamente già forniti e che tuttavia non sono rinvenibili nella documentazione disponibile”, quali la determinazione comunale n. 111 del 9.12.2016 e i 18 allegati alla “relazione storico-documentale”; ciò “[n]onostante sia stata appurata l’assenza di alcuni dei documenti già richiesti e necessari a stabilire l’ammissibilità delle istanze agli incentivi, facendo valere i principi di leale collaborazione fra le pubbliche amministrazioni, buona fede e autoresponsabilità” (il Gestore ha altresì dichiarato di procedere “a titolo di maggior tutela a favore del soggetto responsabile quale soggetto pubblico”; all. 22 ric.);

– che il Comune ha dato seguito alla richiesta con comunicazione del 16.2.2018, in cui ha affermato di trasmettere “per la terza volta” tali documenti (già “messi nella disponibilità del GSE”; all.ti 23 ric. nonché docc. 2 e 5 res.);

– che – in disparte la fondatezza dell’assunto della ricorrente amministrazione circa l’avvenuta messa a disposizione della documentazione oggetto dell’ultima richiesta di integrazione – sta di fatto che sulle istanze del 4.9-5.9.17 e sulla documentazione integrativa del 12.10-13.10.2017 il Gestore, al momento della notificazione del ricorso (4.2.2018), non aveva assunto determinazioni di sorta;

– che il Comune ha invocato l’applicazione dell’indirizzo giurisprudenziale secondo cui “l’adozione di atti infraprocedimentali (quali la comunicazione di avvio del procedimento o la convocazione di conferenze di servizi) non è idonea a impedire la formazione del silenzio inadempimento, visto che solo l’adozione del provvedimento definitivo soddisfa l’interesse, azionato nel giudizio di cui all’art. 31 c.p.a., al conseguimento di una risposta esplicita alla domanda introduttiva” (Cons. Stato, sez. V, 28 aprile 2014, n. 2184);

– che la finale affermazione per la quale solo l’“adozione del provvedimento definitivo” comporta il soddisfacimento dell’interesse al conseguimento di una riposta esplicita è valevole anche per l’atto con cui l’amministrazione procedente ritiene di dar corso a incombenti istruttori (cfr. in linea generale gli artt. 2, co. 7, e 6, co. 1, lett. b, l. n. 241/90), il cui effetto consiste unicamente nella sospensione (ove normativamente prevista) del termine di conclusione del procedimento;

– che alla data di notificazione del ricorso era certamente spirato il termine di 60 giorni per la conclusione del procedimento, anche tenuto conto dei “tempi impiegati dal Soggetto Responsabile per fornire eventuali integrazioni e/o osservazioni” (in relazione alla richiesta del 25.9.17);

– che peraltro alla data dell’odierna camera di consiglio il Gestore, nonostante l’inoltro in data 16.2.2018 dell’ulteriore documentazione richiesta, non risulta avere ancora adottato alcuna determinazione;

Considerato pertanto:

– che, stante l’illegittimità del silenzio, il ricorso è fondato e va accolto, dovendosi conseguentemente ordinare al Gse di provvedere sull’istanza di parte ricorrente e potendosi nominare sin d’ora un commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia;

– che le spese di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza;

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-ter, definitivamente pronunciando:

– accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, ordina al Gse di provvedere sull’istanza del ricorrente entro 30 giorni dalla data della comunicazione (o, se anteriore, della notificazione) della presente sentenza;

– nomina sin d’ora come commissario ad acta, per l’ipotesi di persistente inadempimento del Gse, il Direttore generale preposto alla Direzione generale per il mercato elettrico, le rinnovabili e l’efficienza energetica, il nucleare del Ministero dello sviluppo economico, che provvederà, su sollecitazione di parte ricorrente, nei successivi 30 giorni;

– condanna la parte resistente a pagare al Comune ricorrente le spese del giudizio, che liquida in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 18 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:

Giampiero Lo Presti, Presidente

Mario Alberto di Nezza, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

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