TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sezione Prima, sentenza 8 giugno 2026, n. 1076 – Pres. Mara Bertagnolli, Est. Elena Farhat.

[omissis] avv.ti Antonino Morello e Barbara Simoni contro Comune di Forlì (Avv. Alessandro Biamonte), Comune di Meldola (avv.ti Giacomo Graziosi e Camilla Mancuso), Provincia di Forlì-Cesena (avv. Giampaolo Dacci), Regione Emilia-Romagna (avv.ti Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte), Comune di Civitella di Romagna (avv.ti Silvia Nicodemo e Heidi Catalano), Comune di Portico e San Benedetto, il Comune di Forlimpopoli, il Comune di Castrocaro Terme e Terra del Sole e il Comune di Santa Sofia (n.c.).

1 – Il giudicato amministrativo che abbia annullato un precedente diniego per difetto di istruttoria e di motivazione, imponendo all’Amministrazione di istruire l’istanza e di sottoporla alla sede procedimentale competente, non determina, in difetto di puntuale accertamento della spettanza del bene della vita, alcun vincolo conformativo di risultato. Ne consegue che, ove residui un potere tecnico-discrezionale, la successiva determinazione negativa assunta all’esito della rinnovata istruttoria non è nulla per violazione o elusione del giudicato, ma costituisce nuovo esercizio del potere amministrativo, sindacabile soltanto per vizi propri.
2 – È legittimo il giudizio di non idoneità di un’area a ospitare un insediamento commerciale di rilievo sovracomunale quando la Conferenza dei servizi, in attuazione del giudicato, abbia esaminato i profili tecnici rilevanti — dimensioni dell’area, caratteristiche del fabbricato, viabilità, traffico, parcheggi, sostenibilità territoriale, coerenza urbanistica e programmazione commerciale — e abbia ritenuto il progetto originario non più compatibile con il mutato contesto ambientale, infrastrutturale, urbanistico e normativo.
3 – La sopravvenienza favorevole rappresentata dal miglioramento della viabilità non impone, di per sé, l’esito favorevole del procedimento, ove il progetto originario risulti non contestualizzato rispetto alla nuova realtà territoriale e carente dei requisiti oggi necessari per l’approvazione, inclusi quelli relativi alla sostenibilità ambientale e territoriale.

*

La pronuncia in esame si colloca in uno snodo di particolare densità sistematica: quello in cui il giudicato amministrativo, lungi dal potersi risolvere in una clausola di automatica attribuzione del bene della vita, deve essere ricondotto alla sua esatta misura conformativa, specie quando la decisione di annullamento abbia inciso su vizi istruttori e motivazionali, senza consumare il potere amministrativo né sostituirsi alla valutazione tecnico-discrezionale ancora riservata all’Amministrazione.

Il dato qualificante della decisione non risiede soltanto nel rigetto della domanda, ma nella ricostruzione del perimetro entro il quale il giudicato opera quando residui, come nel caso scrutinato, un potere pubblico non riducibile a mera attività esecutiva. La vicenda processuale mostra, con singolare nitidezza, il rischio di una impropria dilatazione del giudicato di annullamento: la parte privata tendeva, infatti, a trasformare una pronuncia resa per difetto di istruttoria e di motivazione in un titolo sostanziale di spettanza, assumendo che la riedizione del potere dovesse necessariamente approdare al riconoscimento dell’idoneità dell’area all’insediamento commerciale di rilievo sovracomunale.

È proprio tale sovrapposizione — tra obbligo di riesercizio e obbligo di risultato — che il giudice amministrativo respinge. Il giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato aveva imposto all’Amministrazione di rimuovere la preclusione derivante da una lettura statica e rigidamente ostativa della pianificazione comunale, non già di pervenire, in via necessitata, a un esito favorevole. Il vincolo conformativo riguardava, dunque, il metodo dell’azione amministrativa: istruire, valutare, sottoporre la questione alla Conferenza dei servizi, esercitare il potere nella sede propria. Non investiva, invece, il contenuto finale della determinazione, rimasto affidato a una valutazione complessa, integrata e fisiologicamente tecnico-discrezionale.

In tale prospettiva assume rilievo decisivo la precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 5091/2022, la quale, respingendo il ricorso per ottemperanza, aveva già escluso che la determinazione provinciale e gli atti conferenziali potessero essere qualificati come nulli per violazione o elusione del giudicato. La conversione dell’azione di nullità in azione di annullamento, disposta ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a., non costituisce un passaggio meramente processuale, ma individua la corretta natura della controversia: non più verifica dell’adempimento di una regola giudiziale puntuale e satisfattiva, bensì sindacato di legittimità su un nuovo esercizio del potere.

La distinzione è essenziale. Nel giudizio di ottemperanza il giudice presidia l’effettività del comando giurisdizionale; nel giudizio di annullamento egli verifica la legittimità dell’atto sopravvenuto, senza poterne surrogare il contenuto ove la funzione amministrativa conservi margini di apprezzamento. La sentenza qui annotata si muove precisamente su questa linea di crinale: impedisce che la riassunzione divenga una prosecuzione mascherata dell’ottemperanza e, al tempo stesso, riafferma che la riedizione del potere, quando non sia stata consumata dal giudicato, non può essere sterilizzata mediante la pretesa del risultato utile.

Ne deriva una conferma di non secondario momento della funzione della Conferenza dei servizi in materia di localizzazione di strutture commerciali di rilievo sovracomunale. La Conferenza non è un organo chiamato a ratificare un’aspettativa privata consolidatasi per effetto del decorso del tempo o della pregressa soccombenza processuale dell’Amministrazione; è, piuttosto, la sede tipica di una valutazione integrata, nella quale confluiscono interessi urbanistici, infrastrutturali, viabilistici, ambientali, commerciali, programmatori e territoriali. Proprio per tale ragione, la sua determinazione non può essere scissa artificialmente in frammenti isolati, né può essere censurata selezionando un singolo fattore — nella specie, il miglioramento della viabilità — come se esso fosse di per sé idoneo ad assorbire l’intero giudizio di compatibilità.

La questione delle sopravvenienze costituisce il nucleo più raffinato della decisione. La parte ricorrente aveva invocato la realizzazione della nuova bretella stradale quale sopravvenienza favorevole, sostenendo che l’Amministrazione non avrebbe potuto trascurarla e, anzi, avrebbe dovuto valorizzarla in senso necessariamente satisfattivo. Il ragionamento del Collegio è più rigoroso: la sopravvenienza deve essere considerata, ma non si converte in automatismo attributivo. Essa entra nel procedimento come elemento della valutazione, non come fattore capace di predeterminare l’esito dell’esercizio del potere.

La differenza è capitale. Una sopravvenienza favorevole può certamente incidere sul quadro istruttorio; può rendere superato un precedente profilo ostativo; può imporre una nuova ponderazione. Non per questo elimina la necessità di verificare la compatibilità complessiva dell’intervento con l’assetto territoriale e normativo esistente al momento della decisione. L’Amministrazione, chiamata a pronunciarsi nel 2021 su un progetto risalente al 2003, non poteva ignorare né la nuova viabilità né, simmetricamente, il mutato contesto ambientale, urbanistico e regolatorio. L’attualizzazione del potere opera in modo integrale, non selettivo: non consente al privato di invocare le sole sopravvenienze utili, espungendo quelle che impongono più elevati standard di sostenibilità, compatibilità e completezza progettuale.

È in questa chiave che deve leggersi il richiamo al principio tempus regit actum. Il riesercizio del potere conseguente al giudicato non colloca l’Amministrazione in una zona franca sottratta al diritto sopravvenuto. Quando il giudicato non abbia già accertato la spettanza del bene della vita, l’atto rinnovato deve essere adottato alla luce della disciplina vigente al momento della sua emanazione, ferma restando la necessità di rispettare il nucleo conformativo della precedente decisione. Nel caso di specie, l’esigenza di considerare la sostenibilità ambientale e territoriale, nonché la necessità di un progetto coerente con il nuovo assetto infrastrutturale e normativo, non rappresentano deviazioni dall’obbligo conformativo, ma costituiscono la fisiologica conseguenza dell’esercizio attuale di una funzione amministrativa non consumata.

La decisione si segnala, inoltre, per la corretta comprensione del rapporto tra progetto originario e contesto sopravvenuto. Il progetto del 2003 non poteva essere considerato come un reperto intangibile, da valutare nel 2021 prescindendo dal tempo trascorso e dalla trasformazione del territorio. Né, all’opposto, poteva essere artificiosamente beneficiato da una sopravvenienza infrastrutturale senza essere ripensato, adeguato e reso compatibile con i requisiti richiesti per una struttura commerciale di rango sovracomunale. La nuova viabilità, per quanto astrattamente favorevole, non rendeva automaticamente sostenibile un progetto concepito in un diverso scenario urbanistico e regolatorio.

Di particolare interesse è anche il passaggio relativo alla presenza di strutture commerciali analoghe in aree limitrofe. Il Collegio ne esclude la rilevanza dirimente, poiché la comparazione non può risolversi in un argomento suggestivo fondato sulla mera prossimità territoriale. La parità di trattamento non impone di replicare esiti favorevoli in assenza di identità dei presupposti tecnico-valutativi; richiede, piuttosto, che ciascun intervento sia sottoposto a un autonomo vaglio di compatibilità. Se altre strutture hanno superato positivamente tale verifica, ciò non rende arbitrario il diniego opposto a un progetto che, nell’istruttoria conferenziale, non abbia dimostrato analoga idoneità.

La pronuncia, in definitiva, restituisce al giudicato amministrativo la sua esatta funzione: presidio dell’effettività della tutela, non strumento di indebita amministrazione sostitutiva; vincolo giuridico alla riedizione corretta del potere, non titolo di acquisto del bene della vita in assenza di una statuizione sostanziale di spettanza. In questa prospettiva, essa si pone in coerenza con la traiettoria dell’Adunanza Plenaria in materia di riedizione del potere, confermando che il giudicato conforma l’azione amministrativa, ma non annulla la discrezionalità residua; orienta il procedimento, ma non ne predetermina l’esito quando il potere richieda ancora valutazioni complesse; impone lealtà esecutiva, ma non consente di espungere dal procedimento le sopravvenienze normative e fattuali che incidono sull’interesse pubblico attuale.

Il valore della decisione, pertanto, trascende la singola controversia. Essa offre una chiave di lettura particolarmente utile per tutti i casi nei quali il privato, dopo l’annullamento di un diniego, pretenda di convertire l’obbligo di riesame in un vincolo di accoglimento. La risposta del giudice amministrativo è netta: l’annullamento per difetto di istruttoria riapre il procedimento, non assegna il bene; impone una valutazione effettiva, non una decisione predeterminata; obbliga l’Amministrazione a esercitare il potere, non a rinunciarvi.

Da qui la coerenza del rigetto. La Conferenza dei servizi aveva esaminato i profili rilevanti, considerato la nuova viabilità, valutato il mutamento del contesto ambientale, infrastrutturale e normativo, e concluso per la non idoneità dell’area rispetto al progetto originariamente presentato. In assenza di travisamenti macroscopici, illogicità manifeste o omissioni istruttorie decisive, il sindacato giurisdizionale non poteva trasformarsi in sostituzione della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione.

Il principio che se ne ricava è netto: il giudicato imponeva di valutare; non imponeva di assentire. E proprio in questa distinzione, solo apparentemente semplice, si misura la tenuta ordinamentale della decisione.

Pubblicato il 08/06/2026

N. 01076/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00577/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 577 del 2022, proposto da [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonino Morello, Barbara Simoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

• Comune di Meldola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Graziosi e Camilla Mancuso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
• Provincia di Forlì—Cesena, Servizio tecnico infrastrutture, trasporti e pianificazione, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giampaolo Dacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
• Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
• Comune di Civitella di Romagna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Nicodemo e Heidi Catalano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
• Comune di Forlì, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Biamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia
• Comune di Portico e San Benedetto, Comune di Forlimpopoli, Comune di Castrocaro Terme e Terra del Sole, Comune di Santa Sofia, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

• della determinazione dirigenziale della Provincia di Forlì-Cesena n. 869 del 24.8.2021 con cui, richiamate le conclusioni della Conferenza Provinciale dei Servizi, è stata dichiarata la non idoneità dell’area di [omissis] ad ospitare l’insediamento commerciale di valenza sovracomunale richiesto dalla società [omissis] il 15.9.2003;
• dei verbali della Conferenza dei Servizi decisoria del 30 aprile 2021, 10 giugno 2021, 23 e 27 luglio 2021, che formano parte integrante della suddetta determinazione;
• per quanto occorrer possa, della istanza del 25.1.2021 prot. n. 1155/2021 con cui il Responsabile Area Tecnica del Comune di Meldola ha chiesto la convocazione della Conferenza dei Servizi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Meldola, della Provincia di Forlì—Cesena, della Regione Emilia-Romagna, del Comune di Civitella di Romagna e del Comune di Forlì;

Vista la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 5091 del 21.6.2022 con la quale è stato respinto il ricorso per l’ottemperanza “della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. VI n. 02494/2018, della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. VI n. 06522/2020, della sentenza del CONSIGLIO DI STATO – SEZ. VI n. 04392/2021, rese tra le parti, concernente diniego autorizzazione area [omissis] S.p.a. per inserimento quale struttura media di vendita medio grande”, e che ha disposto la conversione della domanda di nullità in domanda di annullamento dei provvedimenti indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatrice nella udienza straordinaria del giorno 17 marzo 2026 la dott.ssa Elena Farhat e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso, ritualmente notificato e depositato a seguito di riassunzione per effetto della conversione disposta dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5091/2022, parte ricorrente ha richiesto l’annullamento degli atti con i quali è stata dichiarata l’inidoneità dell’area di sua proprietà a ospitare un insediamento commerciale di valenza sovracomunale, all’esito di una complessa vicenda amministrativa e giudiziaria, esposta nel ricorso come segue.

La controversia ha origine nel 1997, quando la società ricorrente (allora denominata [omissis]) ha acquistato un vasto compendio immobiliare nel Comune di Meldola, in parte qualificato come zona artigianale-industriale e in parte oggetto di una concessione in sanatoria che ne aveva stabilito la destinazione commerciale per oltre 3.500 mq.

Nel contesto della riforma del commercio (L.R. n. 14/1999), il Comune di Meldola non ha incluso l’area della società tra quelle da sottoporre alla valutazione della Conferenza dei Servizi provinciale per l’insediamento di medie e grandi strutture di vendita di rilievo sovracomunale. Tale Conferenza aveva il potere di adeguare gli strumenti urbanistici vigenti.

Nel 2003, la società ha presentato un progetto per la realizzazione di una struttura di vendita di circa 2.440 mq. La Provincia di Forlì-Cesena, richiamando le conclusioni della Conferenza dei Servizi del 2000, ha comunicato che l’area non può ospitare tale insediamento poiché questa non è stata valutata in quella sede.

La società ha impugnato tali atti dinanzi al T.A.R. Emilia-Romagna, che, nel 2013, ha respinto i ricorsi. Tuttavia, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2494/2018, ha riformato le decisioni di primo grado, stabilendo il principio secondo cui il Comune avrebbe dovuto istruire l’istanza e valutare l’idoneità dell’area, sottoponendo poi i risultati alla Conferenza dei Servizi, titolare del potere di adeguare gli strumenti urbanistici (art. 7, comma 5, L.R. n. 14/1999).

A seguito di un lungo iter per l’ottemperanza, segnato da ulteriori sentenze del Consiglio di Stato (n. 6522/2020 e n. 4392/2021) che hanno censurato i tentativi del Comune di eludere il giudicato, è stata convocata nel 2021 una nuova Conferenza dei Servizi.

La Conferenza, le cui conclusioni sono state fatte proprie dalla Provincia con la determinazione finale n. 869 del 24 agosto 2021, impugnata con il ricorso in esame, ha dichiarato la “non idoneità” dell’area. La motivazione principale si fonda sulla valutazione “ora per allora” delle condizioni di viabilità, ritenute insufficienti e congestionate all’epoca della richiesta del 2003 e comunque preclusive anche nel 2021, congiuntamente con la sopravvenienza di una situazione urbanistica fortemente mutata.

La società, ravvisando la nullità di tale provvedimento, lo ha impugnato dinanzi al Consiglio di Stato, che, con sentenza n. 5091/2022, ha rigettato il ricorso in ottemperanza ritenendo legittimo “il riesercizio del potere discrezionale, che è avvenuto dunque senza il verificarsi di alcuna delle elusioni e/o violazioni denunciate dalla ricorrente.”. Nello specifico si legge nelle motivazioni che “Rispetto al giudicato oggi, quindi, in esecuzione non può predicarsi alcuna nullità degli atti contestati, né la necessità del riconoscimento in sede di ottemperanza della spettanza del bene della vita, dal momento che la sentenza n. 2494/2018, che annullava per difetto di istruttoria e di motivazione l’atto provinciale del 24 novembre 2003, chiariva come non si potesse predicare alcuna preclusione discendente dalle scelte urbanistiche comunali a danno della conferenza decisoria, così riconoscendo in capo a quest’ultima un potere che solo con gli atti contestati con l’odierno ricorso viene ad essere esercitato. Si tratta, quindi, della prima riedizione del potere che in assenza dell’operatività della regola del cd. one shot, la cui conformità ordinamentale è smentita dal nuovo testo dell’art. 10 bis, l. 241/1990, non può essere sanzionata con il riconoscimento automatico del bene della vita oggetto dell’istanza del provato.”.

Il Consiglio di Stato ha, altresì, disposto “che l’azione di nullità deve essere qualificata come azione di annullamento ex art. 32, comma 2, c.p.a., che dovrà essere riassunta dinanzi al TAR competente entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza”.

2. L’impugnazione mediante riassunzione è stata, quindi, affidata ai seguenti motivi di diritto.

2.1. “Violazione dell’art. 7 della l.r. n. 14/1999, con riferimento al giudicato di cui alla sentenza del Cons. Stato, Sez. Sesta, n. 2494/2018. Violazione dei principi in tema di esecuzione del giudicato. Violazione del principio tempus regit actum. Eccesso di potere per falso supposto di fatto e di diritto, per difetto d’istruttoria, per illogicità e contraddittorietà palese. Eccesso di potere per sviamento”, atteso che il giudizio di inidoneità formulato dalla Conferenza dei Servizi, sotto lo specifico profilo della viabilità, si sarebbe basato esclusivamente sulle condizioni di viabilità del 2003, ignorando le sopravvenienze di fatto e di diritto.

In particolare, la conferenza di servizi:

• avrebbe ignorato una sopravvenienza favorevole, ovvero la realizzazione di una nuova bretella stradale (S.P. 4), che ha migliorato significativamente l’accessibilità all’area. Tale opera, sebbene realizzata dopo il 2003, era già stata completata prima del passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 2494/2018. Secondo la tesi di parte ricorrente, la giurisprudenza avrebbe affermato che l’esecuzione del giudicato deve tenere conto della situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui la sentenza diviene definitiva. Un miglioramento infrastrutturale non potrebbe, dunque, essere illegittimamente trasformato in un elemento ostativo alla pretesa della istante;
• avrebbe comunque disatteso la previsione urbanistica preesistente, atteso che, anche volendo applicare il criterio “ora per allora”, la decisione sarebbe comunque illegittima, in quanto la nuova bretella stradale era già prevista negli strumenti urbanistici (PRG) fin dal 1978. La Conferenza dei Servizi avrebbe, quindi, avuto il potere di operare in variante urbanistica e avrebbe dovuto considerare tale previsione nel valutare la sostenibilità viaria dell’insediamento;
• l’utilizzo di un’interpretazione restrittiva del principio tempus regit actum per negare l’idoneità dell’area, nonostante un evidente miglioramento della viabilità nell’interesse pubblico, configurerebbe un eccesso di potere per sviamento, in quanto l’azione amministrativa è stata indirizzata a un fine diverso da quello pubblico;

2.2. “Violazione dell’art. 7 della l. r. n. 14/1999, e degli artt. 4.2.3 e 5.3.2 degli indirizzi regionali di cui alla d.c.r. n. 1253/1999. eccesso di potere per illogicità e per contraddittorietà con le previsioni del PRG”, atteso che, anche se si volesse considerare la situazione di viabilità presente al momento della presentazione dell’istanza nel 2003, in ogni caso la valutazione su di essa non potrebbe non tener conto del fatto che la migliore viabilità conseguente alla realizzazione della SP 4 era già prevista dal PRG del 1978, dal PRG 1998 e dal PRG 2004;

2.3. “Eccesso di potere per illogicità, travisamento del fatto e 19 contraddittorietà con i criteri già adottati dalla conferenza dei servizi”, attesa l’arbitrarietà nei provvedimenti adottati avendo il progetto le medesime caratteristiche dell’immobile ubicato in un’area limitrofa che è stata ritenuta idonea ad a ospitare un insediamento commerciale di valenza sovracomunale.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Forlì, la Regione Emilia Romagna, la provincia Forlì-Cesena, il Comune di Civitella di Romagna, il Comune di Meldola che, con rispettive memorie, hanno richiesto il rigetto nel merito del ricorso.
4. Parte ricorrente e le parti resistenti costituite hanno presentato memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e memorie di replica ribadendo le rispettive argomentazioni.
5. All’udienza straordinaria del 17 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso deve essere rigettato per le seguenti ragioni.

In primo luogo debbono essere dichiarate l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure con cui è dedotta la violazione del giudicato, dal momento che gli atti impugnati scaturiscono da un nuovo esercizio del potere conseguente alla ravvisata carenza di istruttoria nell’adozione degli atti precedenti e, dunque, possono essere censurati solo per vizi propri, così come chiarito con la citata sentenza del Consiglio di Stato che ha escluso la configurabilità di un giudizio di ottemperanza.

Gli ulteriori motivi di diritto sono infondati e possono essere trattati congiuntamente.

Come emerge dal verbale della Conferenza dei Servizi del 27 luglio 2021, la valutazione del progetto presentato nel 2003 contestualizzandolo rispetto alla situazione urbanistica esistente nel 2021, ha portato ad un giudizio di non idoneità dell’area destinata all’insediamento della struttura di vendita in questione poiché, così si legge “A seguito del mutamento del contesto ambientale, infrastrutturale (nuova strada) e del quadro normativo, il progetto così come è stato presentato non può risultare compatibile/sostenibile e pertanto accoglibile: la sopravvenuta normativa di carattere edilizio ed urbanistico che richiede requisiti tecnici e nuove procedure autorizzative, tra cui in particolare la Valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale della nuova previsione (VAS – VALSAT), è un presupposto indispensabile ad oggi di tutte le trasformazioni urbanistiche al fine di garantire l’interesse primario di un corretto sviluppo del territorio ed il progetto presentato era carente da questo punto di vista.”.

Siffatta valutazione scaturisce da una compiuta istruttoria attraverso la quale la Conferenza di servizi ha esaminato tutti e diciannove i profili tecnici ritenuti rilevanti dal Consiglio di Stato, attinenti alle dimensioni e caratteristiche dell’area, al contesto infrastrutturale, alla viabilità, al traffico, alle dotazioni di parcheggio, all’impatto sul contesto territoriale sovracomunale, alla sostenibilità e alla coerenza dell’intervento con gli indirizzi programmatori provinciali e regionali rapportati alla situazione oggettiva e alla normativa di riferimento al momento della lora valutazione, giungendo a ritenere il progetto presentato nel 2003 come inidoneo nel 2021. Non può, infatti, superarsi il dato oggettivo della mancanza dei requisiti formali e sostanziali necessari per l’approvazione di un progetto simile, anche se questi sono richiesti da normative sopravvenute alla data di presentazione del progetto, dato che essi rappresentano elementi essenziali per ottenere un giudizio di idoneità alla luce del generale principio “tempus regit actum”, in forza del quale “l’esercizio delle funzioni amministrative è ancorato al rispetto delle norme in vigore al momento della adozione dei singoli atti” (Cons. St., VI, 18/9/2003, n. 5299).

Pertanto, i limitati profili di doglianza legati alla viabilità e alla preesistenza o meno di condizioni a questa favorevoli non possono cogliere nel segno per superare i profili di inidoneità progettuali emersi nel corso della Conferenza di servizi. Il profilo relativo al miglioramento della viabilità stradale, peraltro, lungi dall’essere stato obliterato, è stato espressamente affrontato e valutato, facendo concludere sull’inidoneità di un progetto risalente a vent’anni prima che, come è logico ritenere plausibile, non è contestualizzato con la nuova realtà urbanistica venutasi a creare fino alla data di valutazione dell’idoneità dell’area all’insediamento della struttura di vendita voluta da parte ricorrente. Si veda sul punto: “la nuova bretella potrebbe essere una sopravvenienza favorevole allo sviluppo dell’area, ma non in base al progetto del 2003 in quanto quello presentato non è compatibile con la nuova viabilità creata anni dopo con la bretella … e dovrebbe essere riprogettato in base ai requisiti necessari per le strutture commerciali di rango sovracomunale.”.

Il provvedimento deve, dunque, ritenersi immune dai vizi dedotti, in quanto la Conferenza di servizi non poteva esimersi dall’attualizzare la valutazione di ogni aspetto rilevante in termini urbanistici, sia di fatto, che di diritto.

Legittimamente, dunque, il diniego impugnato pone l’attenzione su caratteristiche di progetto oggettivamente carenti in relazione a specifici aspetti tecnici e valutativi, e il fatto che in zone limitrofe all’opera che si vorrebbe realizzare siano presenti strutture analoghe non ammanta di alcuna arbitrarietà la determinazione impugnata, atteso che, evidentemente, quelle strutture hanno superato positivamente il complesso vaglio tecnico valutativo che, al contrario, non è stato in grado di superare il progetto presentato dalla ricorrente nel 2003.

2. Il ricorso deve, pertanto, essere rigettato, e le spese di giudizio devono seguire la soccombenza tra le parti e essere liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in favore di ognuna delle parti resistenti costituite in complessivi euro 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovuti.

Nulla spese per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, con l’intervento dei magistrati:

Mara Bertagnolli, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

Elena Farhat, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE

Elena Farhat

IL PRESIDENTE

Mara Bertagnolli

IL SEGRETARIO