Consiglio di Stato, Sezione Seconda, Pres. Sestini, Est. Vivarelli, Sentenza 7 agosto 2026, n. 6425. Soc. XY (Avv. Alessandro Biamonte – Francesco Tramontano) contro Comune di Perugia (Avv. Luca Zetti, Rossana Martinellli. Sara Mosconi).

1. Edilizia e urbanistica – Serra solare bioclimatica – Art. 17 r.r. Umbria n. 2/2015 – Funzione di captazione energetica – Mancata produzione di nuova SUC – Qualificazione come volume tecnico – Titolo edilizio.

La qualificazione di un manufatto quale serra solare bioclimatica deve essere compiuta alla stregua dei requisiti tipizzati dalla disciplina regionale e, segnatamente, della sua effettiva funzione di captazione della radiazione solare, del contributo al miglioramento del comfort ambientale e al risparmio energetico, della prescritta superficie vetrata, dell’assenza di impianti di riscaldamento e del rispetto dei limiti dimensionali stabiliti dalla normativa. Ove tali condizioni risultino accertate, la serra non determina incremento della superficie utile coperta e non può essere assimilata, per il solo dato della sua consistenza fisica o delle finiture interne, a un ampliamento planovolumetrico soggetto a permesso di costruire.

2. Edilizia e urbanistica – SCIA – Relazione energetica – Completezza sostanziale – Elaborato esistente ma suscettibile di integrazione – Effetti – Soccorso istruttorio.

La presenza, a corredo della SCIA, di una relazione energetica tecnicamente intellegibile, contenente la descrizione dell’intervento, i calcoli del risparmio energetico, l’analisi delle dispersioni e le valutazioni termoigrometriche, non consente di equiparare eventuali lacune integrative dell’elaborato alla sua radicale mancanza. La circostanza che la relazione non esamini compiutamente l’intero arco annuale o non distingua analiticamente il contributo energetico delle singole serre non assume, di per sé, carattere preclusivo, potendo l’Amministrazione richiedere le necessarie integrazioni mediante l’esercizio dei propri poteri istruttori.

3. Edilizia e urbanistica – Serra solare – Presunta destinazione abitativa – Dimensioni, pavimentazione, finiture e accessibilità – Irrilevanza autonoma – Necessità di accertamento della funzione effettiva.

Ai fini della qualificazione di una serra bioclimatica non assumono valore decisivo elementi meramente estrinseci quali la continuità delle finiture, la pavimentazione, le dimensioni o la possibilità di accesso dall’unità immobiliare, qualora la disciplina applicabile non attribuisca a tali circostanze efficacia tipizzante e risulti invece tecnicamente dimostrata la funzione energetica del manufatto, unitamente all’assenza di condizioni che ne consentano la stabile utilizzazione abitativa.

Procedimento amministrativo – Direttive interne – Interpretazione della disciplina urbanistico-edilizia – Introduzione di requisiti ulteriori rispetto alla fonte normativa – Inammissibilità.

Una direttiva interna dell’Amministrazione non può trasformare in requisito cogente ciò che la fonte normativa configura in termini preferenziali, né introdurre condizioni costruttive o localizzative non desumibili dalla disciplina sovraordinata. In particolare, la previsione secondo cui le serre solari siano disposte «preferibilmente» su determinati fronti dell’edificio non può essere convertita, in via amministrativa, in un inderogabile obbligo di addossamento a una parete esterna dell’unità immobiliare.

1. La decisione e il suo interesse sistematico*

La pronuncia della Seconda Sezione del Consiglio di Stato offre occasione per tornare su un tema che, se riguardato soltanto attraverso la consistenza materiale dell’intervento edilizio, rischia di essere impropriamente semplificato: la qualificazione delle serre solari bioclimatiche e il rapporto fra la disciplina sostanziale dell’intervento, il modulo procedimentale della SCIA e i limiti temporali entro i quali l’Amministrazione può esercitare i propri poteri di controllo.

L’interesse della decisione trascende, tuttavia, la pur rilevante questione delle serre solari.

Il nucleo più significativo della motivazione risiede, a ben vedere, nell’individuazione di una linea di confine fra inesistenza o radicale inconfigurabilità della fattispecie segnalatoria e mera incompletezza di un elaborato tecnico effettivamente prodotto. Confine che non appartiene soltanto alla teoria della SCIA, ma investe una questione più generale del diritto amministrativo contemporaneo: sino a qual punto l’Amministrazione possa opporre, dopo il decorso dei termini entro i quali avrebbe dovuto esercitare i propri poteri, una carenza istruttoria che avrebbe potuto — e dovuto — rilevare tempestivamente.

La risposta resa dal Consiglio di Stato è particolarmente netta.

Nel caso sottoposto al suo esame la relazione energetica non mancava. Esisteva, era stata redatta da tecnici qualificati mediante software validato, conteneva calcoli energetici, descriveva il manufatto, esaminava le dispersioni e consentiva all’Amministrazione di comprendere esattamente quale fosse la funzione bioclimatica attribuita all’intervento.

La verificazione successivamente disposta dal TAR ne aveva evidenziato taluni profili di incompletezza, con particolare riferimento alla valutazione della stagione estiva e alla distinta quantificazione del contributo energetico delle diverse serre. Ma aveva, nello stesso tempo, accertato risultati tutt’altro che marginali: l’effettiva funzione di captazione solare, un risparmio energetico annuo compreso tra il 26,5 e il 30,3 per cento e l’assenza delle condizioni termoigrometriche e impiantistiche proprie di una stabile destinazione abitativa.

È precisamente su questa divaricazione — elaborato inesistente ed elaborato esistente ma perfettibile — che la decisione costruisce uno dei suoi passaggi più rilevanti.

2. La «completezza sostanziale» non può trasformarsi in una clausola di recupero del potere amministrativo consumato

La questione merita di essere collocata su un piano dogmatico più generale.

Non vi è dubbio che una SCIA debba possedere una consistenza minima tale da rendere identificabile l’attività segnalata e da porre l’Amministrazione in condizione di esercitare il controllo demandatole dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990. Sarebbe, del resto, contraddittorio pretendere che il termine assegnato all’Amministrazione decorra rispetto a una segnalazione della quale non siano neppure percepibili l’oggetto, la consistenza o gli elementi essenziali.

Da ciò, tuttavia, non consegue affatto che ogni insufficienza tecnica, ogni possibile approfondimento o qualunque omissione suscettibile di integrazione renda la segnalazione giuridicamente inesistente.

Una tale conclusione produrrebbe un effetto sistematicamente incompatibile con la stessa funzione dell’art. 19: il termine previsto dal legislatore cesserebbe di costituire un limite effettivo all’esercizio del potere amministrativo e diverrebbe mobile, retrospettivamente condizionato dalla possibilità di individuare, anche a distanza di tempo, un qualsivoglia deficit documentale.

La «completezza sostanziale» finirebbe, allora, per trasformarsi da requisito della fattispecie in una clausola generale di reviviscenza del potere, affidata alla valutazione postuma dell’Amministrazione.

È precisamente questo esito che la decisione sembra voler scongiurare.

Quando un elaborato esiste, individua l’intervento, contiene i dati tecnici necessari per comprenderne struttura e finalità e permette all’Amministrazione di esercitare il controllo, l’eventuale necessità di approfondimenti appartiene al terreno dell’istruttoria, non a quello dell’inesistenza della fattispecie.

La distinzione è tutt’altro che nominalistica.

Nel primo caso l’Amministrazione dispone degli ordinari strumenti di interlocuzione procedimentale e può richiedere integrazioni; nel secondo non sussiste, in radice, una fattispecie corrispondente al modello legale.

È significativo che il Consiglio di Stato abbia espressamente ricondotto le carenze rilevate dal verificatore all’esercizio dei poteri istruttori dell’Amministrazione, osservando che tanto la mancata valutazione della stagione estiva quanto l’omessa separata quantificazione dei contributi energetici avrebbero potuto formare oggetto di integrazione.

Il passaggio acquista ulteriore interesse se letto nel più ampio itinerario della giurisprudenza amministrativa sulla distinzione fra domanda incompleta e domanda «inconfigurabile».

Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878 — sebbene pronunciandosi sul diverso istituto del silenzio-assenso relativo al permesso di costruire — ha recentemente ricostruito con particolare rigore tale distinzione: altra è la carenza degli elementi indispensabili perché la domanda possa essere riconosciuta come appartenente al tipo procedimentale previsto dalla legge; altra è l’incompletezza di una domanda già strutturalmente configurabile.

Non è corretto trasporre meccanicamente nel regime della SCIA categorie elaborate per il silenzio-assenso provvedimentale. È, nondimeno, difficile non cogliere la convergenza dogmatica: la deficienza strutturale della fattispecie e la sua mera imperfezione documentale non sono concetti fungibili.

La decisione della Seconda Sezione si muove precisamente entro questa linea di razionalizzazione.

3. Il termine dell’art. 19 e l’impossibilità di rendere permanente il controllo ordinario sulla SCIA

Il secondo asse della pronuncia concerne il rapporto fra completezza della segnalazione e consumazione del potere amministrativo.

La SCIA era stata presentata il 30 aprile 2021. Il termine di trenta giorni era decorso senza l’adozione di misure inibitorie. Soltanto il 7 giugno successivo l’Amministrazione aveva dichiarato la segnalazione «irricevibile», non già allegando l’assenza della relazione energetica o una radicale incomprensibilità del progetto, bensì muovendo da una diversa qualificazione giuridica dell’intervento, considerato ampliamento planovolumetrico soggetto a permesso di costruire.

Il dato è decisivo.

La successiva prospettazione dell’incompletezza documentale non coincide con la ragione per la quale l’Amministrazione aveva originariamente contestato la SCIA. La vicenda mostra, piuttosto, una progressiva traslazione della giustificazione amministrativa: dall’asserita erroneità del titolo edilizio alla pretesa insufficienza della documentazione tecnica.

La distinzione assume rilievo alla luce di Consiglio di Stato, Sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1256, che ha ribadito la perentorietà dei termini di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della legge n. 241 del 1990 e l’illegittimità dell’attività repressiva che pretenda di neutralizzare gli effetti della segnalazione senza il tempestivo esercizio dei poteri previsti dall’ordinamento.

La pronuncia del 2025 non coincide fattualmente con quella ora esaminata e sarebbe metodologicamente improprio sovrapporle. Il principio comune è, nondimeno, evidente: il decorso del termine non può essere degradato a dato meramente ordinatorio ogniqualvolta l’Amministrazione riesca ex post a prospettare una ragione che avrebbe potuto giustificare un intervento tempestivo.

Se così fosse, la perentorietà perderebbe qualsiasi effettività normativa.

È significativo, peraltro, che la stessa ricognizione ufficiale della Giustizia amministrativa relativa alla sentenza n. 1256 del 2025 collochi tale decisione nel solco di Consiglio di Stato, Sez. II, n. 3224 del 2023, pur dando conto di un differente orientamento espresso dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, n. 525 del 2021, con specifico riferimento alla diversa figura della SCIA alternativa al permesso di costruire.

La precisazione conferma che la materia non ammette generalizzazioni disinvolte. Ma proprio per questo la decisione in esame assume rilievo: essa non fonda la propria conclusione sul solo decorso del tempo; verifica anzitutto la natura dell’intervento e la consistenza della documentazione prodotta e, solo dopo aver escluso che ricorresse una radicale carenza della fattispecie, trae le conseguenze sul piano del potere amministrativo.

4. La serra solare va qualificata per la funzione che assolve, non per suggestioni morfologiche

Il secondo grande versante della decisione riguarda la nozione stessa di serra solare bioclimatica.

L’art. 17 del regolamento regionale Umbria n. 2 del 2015 sottrae dal computo della superficie utile coperta determinate soluzioni di architettura bioclimatica finalizzate al comfort ambientale e al risparmio energetico e contempla espressamente le verande e le serre solari non riscaldate con funzione di captazione.

La disposizione contiene, dunque, una fattispecie eminentemente funzionale.

La serra solare non è tale perché presenta una determinata apparenza esteriore, né cessa di esserlo automaticamente perché abbia dimensioni non trascurabili, sia accessibile, presenti una pavimentazione curata o finiture analoghe a quelle dei vani cui accede.

Ciò che occorre accertare è se il manufatto realizzi realmente quella funzione di captazione e di efficientamento energetico in vista della quale il legislatore regionale gli attribuisce uno speciale trattamento urbanistico.

Questa impostazione trova un precedente di particolare rilievo in Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 novembre 2023, n. 9634.

La Sesta Sezione ha chiarito che le serre solari bioclimatiche costituiscono sistemi solari passivi, realizzati per captare la radiazione e concorrere alla mitigazione climatica degli ambienti serviti, e che proprio in ragione di tale funzione vengono considerate, sul piano edilizio, opere non generatrici di superficie o volumetria utile.

Di non minore importanza è quanto la medesima decisione afferma rispetto alla destinazione abitativa.

Il semplice accesso dall’interno dell’abitazione non vale a provare la trasformazione della serra in un ampliamento residenziale. Anzi, il collegamento può essere pienamente coerente con il funzionamento del sistema passivo, poiché consente il trasferimento del calore accumulato verso l’ambiente climatizzato.

La sentenza n. 9634 del 2023 compie, sotto questo profilo, un’operazione ermeneutica particolarmente persuasiva: rifiuta di ricavare la natura dell’opera da indici puramente impressionistici e pretende una dimostrazione effettiva dell’uso abitativo.

Non basta, dunque, che nella serra si possa entrare. Né è sufficiente che le sue dimensioni consentano astrattamente la presenza di persone.

Occorre verificare se vi siano impianti di climatizzazione, arredi stabili o altri elementi idonei a dimostrare una destinazione continuativa incompatibile con quella energetica.

La stessa Sezione Sesta aveva, del resto, già ammonito, con sentenza 14 aprile 2022, n. 2840, contro il rischio opposto: utilizzare la categoria della serra solare quale strumento per ottenere surrettizi ampliamenti volumetrici. Le due affermazioni non sono contraddittorie. Compongono, piuttosto, un criterio unitario: né presunzione di legittimità per ciò che viene denominato “serra”, né presunzione di abusività per ciò che è accessibile o materialmente fruibile. Occorre verificare la funzione reale.

È esattamente ciò che, nel giudizio definito dalla Seconda Sezione, ha consentito di fare la verificazione tecnica.

Essa ha accertato la captazione solare; ha misurato un rilevante risparmio energetico; ha escluso condizioni termoigrometriche compatibili con la stabile permanenza delle persone; ha rilevato l’assenza di impianti suscettibili di trasformare il volume tecnico in ambiente climatizzato.

Dinanzi a risultanze di tale natura, parquet, boiserie o impianto elettrico perdono quella capacità dimostrativa che l’Amministrazione pretendeva di attribuire loro.

Il punto non è che tali elementi siano sempre irrilevanti. Possono concorrere, insieme ad altri, alla dimostrazione di un uso sostanzialmente abitativo. Ciò che la decisione esclude è che possano assumere, isolatamente, valore tipizzante in sostituzione dei requisiti stabiliti dalla norma.

5. Il limite delle direttive interne: l’Amministrazione interpreta la norma, non la riscrive

Merita autonoma considerazione il passaggio relativo alla direttiva interna comunale.

La disciplina regionale stabiliva che le serre fossero collocate «preferibilmente» nei fronti da sud-est a sud-ovest. L’Amministrazione aveva ricavato da tale locuzione un requisito ulteriore: l’obbligo che il manufatto fosse addossato a una parete esterna residenziale dell’unità beneficiaria, escludendo per conseguenza le strutture collocate sull’estradosso del solaio di copertura.

La Seconda Sezione respinge tale ricostruzione.

Il termine «preferibilmente» non equivale a «necessariamente». E una direttiva interna non dispone della forza normativa necessaria per mutare la semantica della disposizione sovraordinata.

Dietro la questione apparentemente minuta dell’ubicazione della serra emerge, quindi, un principio assai più generale: l’attività interpretativa dell’Amministrazione incontra il limite della tipicità dei presupposti che incidono sulla sfera giuridica del privato.

Le circolari, le direttive interne e gli atti di indirizzo possono orientare l’esercizio dell’attività amministrativa; non possono, tuttavia, creare un requisito di assentibilità non previsto dalla fonte normativa, né convertire un criterio preferenziale in un divieto assoluto.

La considerazione acquista peculiare rilievo in materia urbanistico-edilizia, settore nel quale la necessaria certezza delle condizioni di edificabilità mal sopporta la costruzione amministrativa di limiti ulteriori rispetto a quelli normativamente predeterminati.

Anche sotto questo profilo la sentenza n. 9634 del 2023 offre un termine di confronto significativo: in quella controversia il Consiglio di Stato escluse che linee guida regionali predisposte per finalità di incentivazione dell’edilizia sostenibile potessero essere utilizzate quali autonomi parametri di conformità edilizia, e affermò l’immediata operatività della disciplina regionale delle serre solari indipendentemente dalla mancata introduzione di una corrispondente disciplina comunale.

Il filo comune è evidente: la qualificazione dell’intervento deve restare ancorata alla fonte competente e ai requisiti che questa effettivamente prescrive.

6. Verificazione tecnica e qualificazione giuridica: una distinzione necessaria

Un ulteriore profilo merita di essere sottolineato.

La verificazione non sostituisce il giudice nell’interpretazione della norma. Fornisce il materiale tecnico necessario perché il giudice possa compiere correttamente la sussunzione.

Nel caso di specie il verificatore non era chiamato a stabilire, in termini giuridici, se l’opera fosse o meno una serra solare. Doveva accertare circostanze tecniche: capacità di captazione, comportamento energetico, risparmio prodotto, condizioni termoigrometriche e attitudine alla permanenza stabile delle persone.

Una volta acquisiti questi dati, competeva al giudice stabilire se essi integrassero la fattispecie descritta dall’art. 17 del regolamento regionale.

La sentenza appare particolarmente equilibrata proprio perché non converte l’accertamento tecnico in una delega della decisione. Ne utilizza le risultanze per verificare la ricorrenza dei presupposti legali.

Ne deriva una conseguenza metodologica importante anche per l’attività amministrativa: quando la qualificazione giuridica di un manufatto dipende da prestazioni energetiche oggettivamente misurabili, l’Amministrazione non può sostituire all’istruttoria tecnica inferenze fondate sulla mera percezione estetica o su elementi soltanto indiretti.

L’impianto elettrico, le finiture, la pavimentazione e la dimensione possono essere fatti istruttori; non sono, però, la norma.

7. Una decisione che non liberalizza le serre solari, ma restituisce ordine alle categorie

Sarebbe improprio leggere la pronuncia come affermazione di una generale libertà di realizzazione delle serre bioclimatiche.

La decisione dice qualcosa di più preciso e, proprio per questo, più importante.

Una serra solare beneficia del peculiare regime edilizio soltanto se possiede realmente i requisiti richiesti dalla disciplina applicabile. L’uso della denominazione progettuale non sana un ampliamento abitativo mascherato; l’efficientamento energetico deve essere reale e dimostrabile.

Ma, specularmente, quando tali requisiti risultino tecnicamente accertati, l’Amministrazione non può trasformare il manufatto in un ampliamento volumetrico attraverso requisiti non contemplati dalla legge, presunzioni tratte dalle finiture o direttive interne che irrigidiscano il dato normativo.

Parimenti, un elaborato tecnico suscettibile di integrazione non può essere retroattivamente assimilato alla totale assenza della documentazione essenziale allo scopo di sottrarre il controllo amministrativo ai termini stabiliti dalla legge.

È in questa duplice fedeltà — alla legalità sostanziale dell’intervento e alla legalità procedimentale dell’azione amministrativa — che risiede il pregio maggiore della decisione.

La sentenza riafferma, in definitiva, un principio elementare ma non sempre adeguatamente praticato: la semplificazione amministrativa non elimina il controllo pubblico, ma ne disciplina tempi, forme e responsabilità; allo stesso modo, la tutela della legalità urbanistica non autorizza l’Amministrazione a rimodellare ex post la fattispecie legale per rimediare al mancato esercizio tempestivo dei poteri che l’ordinamento le attribuisce.

Per questa ragione il precedente appare destinato ad assumere interesse anche oltre l’ambito, relativamente circoscritto, delle serre solari.

Esso si inserisce nel più ampio processo di progressiva definizione dei rapporti fra iniziativa privata, certezza delle situazioni giuridiche e poteri amministrativi di controllo: un terreno sul quale la reale efficacia degli istituti di semplificazione dipende, in ultima analisi, dalla capacità dell’interprete di distinguere ciò che attiene all’esistenza della fattispecie da ciò che concerne la sua legittimità, e ciò che costituisce una carenza radicale da ciò che rappresenta una mera insufficienza suscettibile di essere colmata nell’istruttoria.

Ed è precisamente in tali distinzioni — assai più che nelle formule nominalistiche — che si misura la tenuta sistematica del diritto amministrativo.

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Consiglio di Stato, Sezione Seconda, sentenza 7 agosto 2026, n. 6425

N. 04772/2024 REG.RIC.

N. 6425/2026 REG.PROV.COLL.

EPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4772 del 2024, proposto da [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Biamonte, Francesco Tramontano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Perugia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Zetti, Rossana Martinelli, Sara Mosconi, con domicilio eletto presso lo studio Sara Mosconi in Perugia, via Guglielmo Oberdan 50;

nei confronti

[omissis], non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 213/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Perugia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 8 luglio 2026 il Cons. Maria Grazia Vivarelli e udito per le parti l’avvocato Sara Mosconi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante è proprietaria di due unità immobiliari ad uso residenziale site nel Comune di Perugia, località Madonna Alta, facenti parte del complesso edilizio denominato [omissis], ubicate al piano decimo di uno degli edifici del complesso, nonché del soprastante lastrico solare, identificato negli atti quale “piano undicesimo”, di pertinenza esclusiva delle medesime unità.

2. Gli interventi edilizi oggetto di causa e sotto meglio descritti erano preceduti dall’autorizzazione paesaggistica n. 266 del 5 novembre 2020 e dal deposito dei calcoli strutturali prot. n. 64835 del 7 aprile 2021 ai sensi della normativa antisismica. In data 30 aprile 2021 la società presentava al Comune di Perugia la SCIA edilizia n. 1544/2021 (prot. n. 85404), avente ad oggetto la realizzazione di una pluralità di interventi, tra cui:

• due serre solari bioclimatiche, una al piano decimo (mq 60, addossata agli appartamenti) e una al piano undicesimo (mq 104,65, sul lastrico solare);
• un’opera pertinenziale (inferiore a 30 mq, altezza massima 2,40 m);
• due pergolati;
• una scala interna di collegamento;
• la chiusura di un lucernaio;
• lo spostamento di un muro divisorio.

Alla SCIA risultavano allegati la relazione tecnica, la relazione energetica, gli elaborati grafici, l’atto d’obbligo, il verbale dell’assemblea condominiale del 23 giugno 2020 e il regolamento condominiale.

3. Decorsi trenta giorni dalla presentazione della SCIA senza rilievi da parte del Comune, la società dava avvio ai lavori.

4. Solo successivamente, con nota prot. GE 2021/0110535 del 7 giugno 2021, il Comune dichiarava la SCIA “irricevibile”, ritenendo l’intervento subordinato al rilascio di permesso di costruire.

5. A seguito della posizione dell’amministrazione, la società presentava istanza di permesso di costruire in sanatoria (prot. n. 114273 dell’11 giugno 2021). Il procedimento si articolava come segue:

• 8 luglio 2021: richiesta di integrazioni;
• 27 luglio 2021: deposito documenti;
• 25 agosto 2021: deposito sul portale;
• 4 ottobre 2021: preavviso di diniego, limitato al profilo dell’autorizzazione condominiale per l’opera pertinenziale;
• 25 ottobre 2021: osservazioni della società;
• 26 gennaio 2022: adozione della comunicazione interna n. 1/2022;
• 18 marzo 2022: diniego definitivo (prot. int. n. 14), comunicato il 29 marzo 2022, con introduzione di ulteriori motivi relativi alle serre solari.

6. La società impugnava, dinanzi al TAR per l’Umbria, sia la nota prot. n. GE 2021/0110535 del 7 giugno 2021, con cui il Comune aveva dichiarato l’irricevibilità della SCIA n. 1544/2021 ritenendo l’intervento soggetto a permesso di costruire, sia il provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria prot. int. n. 14 del 18 marzo 2022, comunicato con PEC prot. n. GE 2002/0077895 del 29 marzo 2022.

7. Con ordinanza n. 464/2023 il TAR disponeva verificazione tecnica, affidata alla prof. ing. Federica Rosso. La relazione, depositata il 9 gennaio 2024, accertava che:

• la relazione energetica risultava idonea ma incompleta (mancando la valutazione della stagione estiva);
• la funzione di captazione solare era pienamente sussistente;
• il risparmio energetico annuo si attestava tra il 26,5% e il 30,3%;
• non sussisteva una stabile destinazione abitativa, in ragione delle condizioni termoigrometriche e dell’assenza di impianti.

8. Con sentenza n. 213/2024 il TAR rigettava la domanda principale, ritenendo la SCIA non efficace, e accoglieva la domanda subordinata, annullando il diniego per violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990; compensava inoltre le spese di lite, ponendo tuttavia a carico della società ricorrente quelle relative alla verificazione.

9. Si costituiva il Comune di Perugia, depositando ulteriori memorie difensive (di costituzione, replica e conclusionale) e chiedendo il rigetto dell’appello. In sintesi, l’amministrazione sosteneva come:

• la SCIA fosse inefficace e inidonea perché incompleta, atteso che la relazione energetica non copriva l’intero anno e non distingueva il contributo delle diverse serre, sicché non si sarebbe formato alcun titolo abilitativo né sarebbe decorso il termine di trenta giorni;
• l’intervento dovesse qualificarsi come nuova costruzione o ampliamento planovolumetrico, e quindi non fosse assentibile mediante SCIA ma richiedesse permesso di costruire;
• la società, non avendo impugnato tempestivamente la nota del 7 giugno 2021 e avendo richiesto il permesso in sanatoria, avesse prestato acquiescenza alla qualificazione comunale;
• il manufatto sul lastrico non fosse qualificabile come serra solare, in quanto caratterizzato da notevoli dimensioni e da elementi quali impianto elettrico, pavimentazione in parquet, boiserie ed arredi, indicativi di un uso abitativo e non di funzione tecnica, oltre alla mancanza di effettiva dimostrazione del trasferimento energetico all’edificio;
• ai sensi dell’art. 17 del r.r. n. 2/2015 la serra solare dovrebbe essere addossata ad una parete e funzionale al trasferimento di calore, con conseguente inammissibilità di strutture collocate sul lastrico, dovendosi ritenere legittima la circolare interna quale chiarimento della norma.

10. Previo deposito di memoria di replica da parte dell’appellante, all’udienza dell’8 luglio 2026, tenutasi da remoto, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è strutturato su quattro motivi principali articolati in altre plurime censure.

1. Con il primo motivo rubricato “error in iudicando – violazione dell’art. 2, comma 8-bis, e dell’art. 19 l. n. 241/1990 – efficacia della SCIA” l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha escluso la formazione degli effetti della SCIA.

1.1. Si deduce che la SCIA n. 1544/2021 è stata presentata in data 30 aprile 2021 (prot. n. 85404); il termine di 30 giorni ex art. 19 l. 241/1990 è scaduto il 30 maggio 2021; entro tale data il Comune non ha adottato alcun provvedimento; la nota di irricevibilità è stata adottata solo il 7 giugno 2021, quindi oltre il termine. Ne deriverebbe l’inefficacia della nota comunale tardiva ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis l. 241/1990.

1.2. L’appellante contesta l’assunto secondo cui l’intervento richiedesse permesso di costruire, deducendo che le serre solari ai sensi dell’art. 17 r.r. n. 2/2015 non determinano incremento di SUC; pertanto, l’intervento non configura ampliamento plano-volumetrico; risulta quindi correttamente assoggettato a SCIA.

1.3. Si deduce, inoltre, che decorso il termine di 30 giorni, l’Amministrazione poteva intervenire solo mediante autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990; tale potere non è stato formalmente esercitato; non è stato accompagnato da adeguata motivazione; non ha rispettato le garanzie partecipative.

1.4. L’appellante contesta poi la ratio della sentenza (incompletezza della SCIA), sostenendo che la relazione energetica era presente; dimostrava il risparmio energetico (oltre il 18%); eventuali lacune non incidevano sulla validità della segnalazione; potevano essere oggetto di integrazione istruttoria.

1.5. Si censura la sentenza anche per non aver valorizzato correttamente gli esiti della verificazione. Il verificatore ha accertato un risparmio energetico significativo; la funzione bioclimatica; le criticità rilevate sono meramente integrative (stagione estiva). Il TAR avrebbe quindi compiuto un travisamento delle risultanze tecniche.

1.6. Si deduce, infine, che la presentazione della domanda di sanatoria non costituiva acquiescenza, avendo natura meramente cautelativa, e che la nota del 7.6.2021, essendo inefficace, non poteva essere oggetto di acquiescenza.

2. Con il secondo motivo, rubricato “error in iudicando – violazione dell’art. 17 r.r. n. 2/2015 – qualificazione delle serre solari” l’appellante contesta la valutazione del TAR circa la non riconducibilità del manufatto alla nozione di serra solare.

2.1. Si deduce che l’art. 17 r.r. n. 2/2015 richiede funzione energetica e captazione solare; non impone obbligo di collocazione su un fronte dell’edificio; la locuzione “preferibilmente nei fronti”: non ha valore vincolante. L’interpretazione adottata dal Comune e recepita dal TAR è dunque contra legem.

2.2. Si deduce, poi, che il Comune ha negato la funzione energetica del manufatto e ciò contrasta con la relazione tecnica e la verificazione, che accerta un risparmio fino al 30%.

2.3 Il TAR ha basato la decisione sulla presenza di un impianto elettrico, le finiture interne (parquet, boiserie) e le dimensioni del manufatto. Tali elementi tuttavia non sono previsti dalla normativa e non incidono sulla qualificazione giuridica.

2.4 Si deduce altresì che tali profili non erano posti a fondamento del diniego, e che il TAR li ha introdotti d’ufficio in violazione dell’art. 112 c.p.c. (corrispondenza tra chiesto e pronunciato).

2.5 L’appellante evidenzia comunque che, che con riguardo ad una delle serre, la stessa risulta addossata al fronte (piano 10) ed anche secondo l’interpretazione comunale sarebbe legittima essendo pertanto il diniego esteso a tutte le opere in ogni caso irragionevole.

3. Con il terzo motivo rubricato “vizi del diniego – violazione art. 10-bis, tempus regit actum, difetto di istruttoria”, l’appellante deduce che il preavviso di rigetto (14.10.2021) riguardava solo l’opera pertinenziale; il diniego finale invece introdurrebbe nuovi motivi sulle serre in violazione art. 10-bis l. 241/1990.

3.1 Si deduce inoltre che la direttiva è stata adottata il 26 gennaio 2022, quindi dopo la SCIA e dopo il preavviso di diniego, in violazione del principio tempus regit actum.

3.2 Si lamenta che il Comune non ha considerato la relazione energetica, ha omesso di svolgere le verifiche tecniche ed ha espresso valutazioni apodittiche.

3.3. Si deduce infine la violazione dell’art. 6 della legge n. 241/1990: l’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere integrazioni e non poteva comunque rigettare senza attivare il dovere di cooperazione istruttoria.

4. Con il quarto motivo, sullo specifico profilo dell’opera pertinenziale, deduce l’appellante l’erroneità della richiesta di autorizzazione condominiale, in quanto esiste deliberazione una assembleare di approvazione del progettoe il regolamento condominiale consente opere sul lastrico; dunque il Comune ha errato nel ritenere mancante il titolo.

4.1. In particolare, si deduce che la PA deve limitarsi a verificare il titolo di disponibilità; non può svolgere accertamenti approfonditi sui rapporti condominiali.

4.2. Si deduce che il manufatto pertinenziale era già esistente e che l’intervento consisteva nel ripristino; il diniego risulterebbe quindi carente di istruttoria.

5. Il Collegio ritiene fondato il motivo con cui l’appellante contesta l’assunto secondo cui l’intervento richiederebbe il permesso di costruire, deducendo che le serre solari, ai sensi dell’art. 17 del r.r. Umbria n. 2/2015, non determinano incremento della superficie utile coperta (SUC). Secondo l’appellante, pertanto, l’intervento non configura un ampliamento plano volumetrico e risulta correttamente assoggettato a SCIA.

5.1. Occorre premettere che l’art. 17 del regolamento regionale n. 2/2015 stabilisce che non sono computate nella superficie utile coperta le “soluzioni di architettura bioclimatica finalizzate all’ottenimento di comfort ambientale e risparmio energetico”. In particolare, il comma 3, lett. b), n. 1 include tra tali soluzioni le “verande e serre solari non riscaldate”, dotate di funzione di captazione solare e finalizzate al miglioramento della coibentazione e del risparmio energetico. Ne discende che, ai fini della qualificazione come serra solare, i manufatti devono presentare una effettiva funzione energetica – consistente nella captazione diretta della radiazione solare e nel miglioramento del comfort ambientale – essere caratterizzati da una superficie vetrata non inferiore al 70%, risultare privi di impianti di riscaldamento e rispettare il limite dimensionale pari al 20% della SUC dell’edificio.

5.2. Per contro, non assume valore vincolante la prescrizione, contenuta nella direttiva interna comunale, secondo cui le serre debbano essere disposte “preferibilmente nei fronti da sud-est a sud-ovest”, trattandosi di indicazione priva di carattere cogente e non desumendosi dal dato normativo alcun obbligo in tal senso. Parimenti, non può attribuirsi rilievo decisivo, se non meramente suggestivo, alla continuità delle finiture interne – quale il pavimento in parquet – valorizzata dai giudici di primo grado.

5.3. Invero, dalla piana lettura dell’art. 17, comma 3, lett. b), n. 1 del r.r. n. 2/2015, come richiamato negli atti di causa, emerge che la qualificazione della serra solare è ancorata esclusivamente alla funzione di captazione energetica e a requisiti strutturali tipizzati, senza alcuna previsione di vincoli localizzativi o di requisiti attinenti alle finiture interne.

5.4. Il comma 7 del medesimo art. 17 prevede, poi, un requisito istruttorio fondamentale, imponendo la produzione di una relazione tecnica contenente il calcolo dell’energia risparmiata, la verifica del benessere termo igrometrico e la valutazione del comportamento dell’opera lungo l’intero arco dell’anno.

5.5. Nel caso di specie, risulta dagli atti che la SCIA n. 1544/2021 (prot. n. 85404 del 30 aprile 2021) era corredata da relazione energetica redatta da tecnici qualificati, la quale è stata esaminata dal Comune, dal TAR e dal verificatore. Dalla verificazione disposta in primo grado emerge che tale relazione contiene la descrizione del manufatto, il calcolo del risparmio energetico, l’analisi delle dispersioni e le valutazioni termo igrometriche; essa è stata redatta mediante software certificato (EC700 Edilclima) e consente, pertanto, una valutazione tecnica effettiva.

La circostanza che la relazione non copra integralmente l’intero arco dell’anno, limitandosi alla stagione invernale e omettendo la valutazione della stagione estiva, non riveste carattere decisivo, potendo l’amministrazione, come dedotto dall’appellante, richiedere eventuali integrazioni attraverso l’esercizio dei poteri di soccorso istruttorio di cui all’art. 6 della l. n. 241/1990. Analogamente deve dirsi con riferimento alla mancata distinzione del contributo energetico delle serre ai diversi piani (decimo e undicesimo).

6. In conclusione, atteso che dagli atti di causa e dagli esiti della verificazione emerge che il manufatto in esame è riconducibile alla nozione di serra solare e, quindi, assimilabile a volume tecnico, non generando nuova volumetria né essendo destinato a uso abitativo, l’amministrazione non avrebbe potuto intervenire in autotutela sulla SCIA in esame.

7. Ne consegue che, assorbiti gli ulteriori motivi – dal cui esame l’appellante non trarrebbe alcun ulteriore vantaggio – e in riforma della sentenza impugnata, deve essere annullata la nota prot. GE 2021/0110535 del 7 giugno 2021.

8. In ragione della complessità della vicenda le spese di entrambi i gradi di giudizio possono essere compensate tra le parti mentre quelle del verificatore vanno suddivise fra le parti in pari misura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado annulla gli atti impugnati. Spese compensate.

Ordina che le sese della disposta verificazione sino suddivise fra le parti in pari misura e che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Raffaello Sestini, Presidente FF

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere

L’ESTENSORE
Maria Grazia Vivarelli

IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini

IL SEGRETARIO