Contabilità pubblica. Sui limiti della giurisdizione contabile in materia di gestione del passaggio di cassa.

Corte dei Conti, Sezione Giur.le per la Campania, Pres. Santoro, Est. Berretta, *** S.p.A. (Avv. Angelo CLARIZIA – Gianfranco GRAZIADEI) contro Comune di *** (Avv. Alessandro BIAMONTE) e *** S.p.A. (Avv. Francesco Maria CAIANIELLO), sentenza 17 dicembre 2015, n. 1115.

– L’attribuzione alla Corte dei Conti della giurisdizione in materia di contabilità pubblica (art. 103, comma 2, Cost.), comporta che la medesima giurisdizione si estende a tutte le controversie in cui si discuta della corretta gestione di denaro di spettanza di enti pubblici da parte di un agente contabile (Cfr., Cass., Sez. unite, 11 luglio 2006, n. 15658; Cass., Sez. unite, 7 maggio 2003, n. 6956; Corte Conti, Sez. I, 15 ottobre 2009, n. 581).

2. – L’attribuzione alla Corte dei Conti della giurisdizione in materia di contabilità pubblica (art. 103, comma 2, Cost.), comporta che la medesima giurisdizione si estende a tutte le controversie in cui si discuta della corretta gestione di denaro di spettanza di enti pubblici da parte di un agente contabile (Cfr., Cass., Sez. unite, 11 luglio 2006, n. 15658; Cass., Sez. unite, 7 maggio 2003, n. 6956; Corte Conti, Sez. I, 15 ottobre 2009, n. 581).

3. – La clausola aperta di cui all’art. 58 R.D. n.1038/1933, consente di ritenere ammissibili “altri” giudizi ad iniziativa di parte oltre quelli espressamente previsti dai precedenti artt. 52-57; tutto ciò, tuttavia, sempre che rilevi in concreto, una materia appartenente alla giurisdizione della Corte dei conti (Cfr., sul punto, Corte dei conti, Sez. II Centrale d’Appello, n.347/2011; cfr., inoltre, Corte dei conti, Sez. Campania, Ord. n.2/2012).

4. – Secondo il principio dettato dalla Suprema Corte quale Giudice del Riparto, la giurisdizione della Corte dei conti è sussistente nei casi in cui si controverta sulla verifica dei rapporti di dare e avere tra agente contabile ed ente pubblico (cfr. Cass., SS.UU., n.15658/2006) ed in tutti i casi in cui il contenzioso riguardi l’applicazione di principi giuridici ovvero regole contabili che implichino un giudizio di conto (cfr., specificamente sul punto, Cass., SS.UU., n.5424/1993). Tale principio risulta costantemente recepito dal Giudice Contabile e, in particolare, da questa Sezione Giurisdizionale (cfr. Corte dei conti, Sez. Campania, n.155/2010; id., n.282/2014).

 

 

Sentenza n. 1115/2015

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

La Corte dei Conti

Sezione Giurisdizionale per la Campania

com­posta dai seguenti magistrati:

dott. Fiorenzo Santoro                                    Presidente

dott. Gaetano Berretta                                   Consigliere relatore

dott.ssa Maria Cristina Razzano                        Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio ad istanza di parte, iscritto al n.65416 del registro di segreteria, promosso da:

La società *** – *** S.p.a., con sede legale in Roma, ***, in persona del Direttore della Direzione Legale e rappresentante pro tempore ***, rappresentata e difesa dal Prof. Avv. Angelo Clarizia e dal prof. Avv. Gianfranco Graziadei ed elettivamente domiciliata in Napoli, Viale Gramsci n. 10, presso lo studio legale del Prof. Avv. Renato De Lorenzo,

contro

Il Comune di *** , in persona del rappresentante legale pro tempore, con sede in *** , Via Roma n.175, rappresentato e difeso dall’Avv. Alessandro Biamonte, con domicilio eletto in Napoli, Via Duomo n.348, presso lo studio legale del difensore;

La società  *** S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, dott. ***, con sede legale in Roma, Via del Tritone n.102, rappresentata e difesa dall’Avv. Francesco Maria Caianiello, con domicilio eletto in Napoli, Viale Gramsci n.19, presso lo studio legale del difensore.

Visto il ricorso depositato dalla società *** – *** S.p.a presso la Segreteria di questa Sezione Giurisdizionale in data 2.8.2012;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti resistenti e le successive memorie di difesa;

Letti gli atti e i documenti di causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 21.10.2014, con l’assistenza del segretario d’udienza, dott.ssa Francesca Cerino, il Consigliere relatore dott. Gaetano Berretta, l’Avv. Renato De Lorenzo, su delega dell’Avv. Angelo Clarizia, per la società *** – *** S.p.a., l’Avv. Alessandro Biamonte per il Comune di *** ***, l’Avv. Francesco Maria Caianiello per la società *** S.p.a. ed il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale, Dott. Francesco Vitiello;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con il ricorso in epigrafe, depositato presso la Segreteria di questa Sezione Giurisdizionale il 2.8.2012, la società *** – *** S.p.a. ha convenuto in giudizio davanti a questa Sez. Giurisdizionale il Comune di *** *** e la società *** S.p.a. per sentirli condannare al risarcimento del pregiudizio arrecato a seguito dell’intervenuto versamento – da parte dell’istituto di credito in favore della società *** S.p.a. – della somma di euro 2.160.404,00 a conclusione di una procedura esecutiva ex art. 543 ss. c.p.c.

La *** ha esposto di aver esercitato, presso il Comune di *** ***, le funzioni di Tesoriere per il periodo 1.1.2000 – 31.12.2009 in forza di una convenzione stipulata in data 18.1.2000 e di essere stata successivamente sostituita dalla società *** S.p.a.

Durante l’ultimo anno di gestione del servizio di Tesoreria, l’istituto di credito riceveva, in data 30.6.2009, la notificazione di un atto di pignoramento presso terzi (emesso davanti al Tribunale di ***ta Maria Capua Vetere) per euro 4.864.396,00, da parte della società *** S.p.a., creditore dell’ente territoriale.

In applicazione delle norme contenute nella Legge n.720/1984 e nel Testo Unico degli Enti Locali approvato con D.Lgs. n.267/2000, il Tesoriere assumeva nella procedura esecutiva la qualità di terzo pignorato e non detenendo materialmente le giacenze di cassa dell’ente (in applicazione del sistema contabile di Tesoreria Unica vigente), formalizzava la dichiarazione ex art.547 c.p.c. a valere sulle contabilità speciali aperte presso la Sezione di Tesoreria Provinciale dello Stato.

Nell’ambito della procedura esecutiva attivata da *** S.p.a., la *** procedeva in particolare al blocco della somma di euro 2.160.404,00 presso la Banca D’Italia di Caserta, preci***do che le somme erano coperte da provvedimento di impignorabilità.

Dall’1.1.2010 interveniva, presso il Comune di *** ***, il cambio del Tesoriere. Alla *** succedeva la società *** S.p.a.

Il passaggio di consegne tra tesoriere uscente e tesoriere subentrante non veniva tuttavia formalizzato, e ciò, secondo la società ***, per inerzia e responsabilità del tesoriere subentrante, che con vari pretesti si sarebbe rifiutato, nonostante il sollecito ricevuto, di sottoscrivere il relativo verbale.

Successivamente al passaggio di consegne, la procedura esecutiva in essere continuava a coinvolgere la società ***, che risultava custode della somma pignorata di euro 2.160.404,00, che il Giudice dell’Esecuzione del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, con Ordinanza del 16.6.2010, assegnava al creditore ***.

Avverso l’Ordinanza di assegnazione la società *** proponeva opposizione ex art.617 c.p.c., ma il Giudice dell’Esecuzione, con provvedimento del 3.3.2011, confermava l’assegnazione della somma pignorata.

La società ricorrente domandava sia al Comune di *** (effettivo debitore), sia alla *** S.p.a. (Tesoriere Comunale subentrante) la restituzione della somma, ma non otteneva alcun riscontro.

La presente azione è quindi finalizzata ad ottenere il riequilibrio delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte nella vicenda.

La *** ha preliminarmente evidenziato che sulla base dell’attuale assetto del riparto di giurisdizione, la presente controversia deve essere conosciuta dalla Corte dei conti, nell’ambito dei c.d. giudizi ad istanza di parte, atteso che le controversie che riguardano la gestione del denaro di spettanza di enti pubblici da parte di un agente contabile ***o attratte nella giurisdizione, tendenzialmente generale, del Giudice Contabile. Sul punto la società ricorrente ha richiamato pronunce conformi della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ed alcuni arresti della Corte dei conti, anche di questa Sezione Giurisdizionale.

Nel merito la *** ha domandato in via principale l’accertamento della responsabilità contrattuale dell’ente territoriale, che nell’ambito del rapporto negoziale gestorio avrebbe omesso di proteggere la posizione del tesoriere uscente all’atto dell’interruzione, per effetto del subentro della *** S.p.a., del potere di disposizione dei conti correnti aperti a nome del medesimo comune, presso la Sezione Territoriale di Tesoreria. Conti correnti sui quali continuavano a giacere le somme pignorate in relazione alle quali la ***, pur avendo cessato di svolgere il servizio di tesoreria, continuava tuttavia a rivestire – nel procedimento esecutivo attivato dalla società *** S.p.a. – la qualità di custode. Con conseguente responsabilità restitutoria ex art. 1720, comma 2, c.c., determinata dall’intervenuto esborso, a carico esclusivo della ***, della somma debitoria di euro 2.160.404,00 a conclusione della procedura esecutiva.

Secondo l’istituto di credito ricorrente la vicenda avrebbe inoltre determinato il perfezionamento di un illecito extra – contrattuale, in questo caso addebitabile sia al Comune di ******, sia alla società *** S.p.a. nella sua qualità di tesoriere subentrante, la quale avrebbe in sostanza consentito la sottrazione, dalla disponibilità della ***, della provvista necessaria per onorare il titolo esecutivo azionato da *** S.p.a. In ragione dell’esposizione fattuale e della ricostruzione giuridica la *** domandava la condanna in solido dei due enti alla restituzione della somma di euro 2.160.404,00, gravata di interessi legali e dauna somma risarcitoria a titolo di maggior danno ex art.1224, comma 2, c.c.

In via subordinata veniva domandato l’accertamento dell’intervenuto arricchimento senza causa del Comune di ****** ai danni dell’istituto di credito ricorrente, da fissarsi nella misura di euro 2.164.404,00, oltre accessori di legge. In particolare il maggior danno ex art.1224, comma 2, c.c.

In via istruttoria veniva domandata l’acquisizione – dalla *** S.p.a. ovvero, in alternativa, dalla banca D’Italia – dei flussi finanziari del Comune di ****** a valere sulle contabilità speciali di tesoreria unica.

In via parimenti istruttoria, veniva richiesto l’interrogatorio formale del legale rappresentante della *** S.p.a. e prova per testi.

Con Decreto del Presidente della sezione Giurisdizionale in data 5.9.2012, il giudizio veniva chiamato per l’udienza dell’1.7.2014 e quindi rinviato all’odierna udienza di discussione.

Con memoria di costituzione depositata il 9.4.2014, si costituiva in giudizio il Comune di *** ***, rappresentato dall’Avv. Alessandro Biamonte.

Con successiva memoria difensiva depositata l’11.6.2014, l’ente territoriale resistente prendeva posizione avverso le contestazioni della *** e dopo aver ripercorso analiticamente la vicenda controversa, eccepiva, in primo luogo che con Deliberazione n.61/2013 del 25.11.2013, la Commissione Straordinaria del Comune di *** *** aveva dichiarato il dissesto dell’ente ex art.244, D.Lgs. n.267/2000. Con la conseguenza che tutte le partite creditorie riguardanti l’ente avrebbero dovuto seguire la specifica procedura concorsuale prevista dal TUEL, atteso in particolare che l’Organo Straordinario di liquidazione, insediatosi nel marzo 2014, avrebbe già avviato la procedura di rilevazione delle passività dell’ente. L’azione intentata dalla società *** sarebbe pertanto inammissibile.

 Il Comune di *** *** ha inoltre eccepito la carenza di giurisdizione del Giudice Contabile a conoscere la vicenda controversa, atteso che se è vero che la Corte di Cassazione ammette la giurisdizione della Corte dei conti nelle ipotesi in cui le controversie tra enti pubblici e tesorieri (ovvero concessionari per la riscossione delle entrate dell’ente) riguardino l’assetto contabile del dare – avere tra le parti e si inseriscano pertanto nell’ambito della materia oggetto del giudizio di conto, è altrettanto vero che nell’ipotesi in cui la controversia riguardi l’accertamento di diritti ed obblighi originati dal rapporto di concessione, come nel caso di specie (in cui si controverte in ordine alla sussistenza di una responsabilità contrattuale ed extra – contrattuale, ovvero di una ipotesi di arricchimento senza causa), la giurisdizione non può essere sottratta al Giudice Ordinario.

Il Comune resistente ha inoltre eccepito l’inammissibilità della domanda per la genericità della prospettazione fattuale in ordine al contestato inadempimento negoziale del Comune e, nel merito, ha rilevato che la vicenda è stata invero connotata da una grave negligenza operativa della ***, che avrebbe indebitamente vincolato somme che non potevano formare oggetto di destinazione a tale fine ed avrebbe pertanto consentito, attraverso l’applicazione delle specifiche regole delle procedure di pignoramento mobiliare presso terzi, l’assegnazione delle predette somme in favore del creditore dell’ente territoriale.

 In conclusione il Comune di *** *** domandava il rigetto del ricorso.

Con memoria di costituzione depositata il 22.5.2014, si costituiva in giudizio la società *** S.p.a., rappresentata e difesa dall’Avv. Francesco Maria Caianiello. Con successiva memoria di discussione, depositata il 10.6.2014, la società procedeva ad una analitica ricostruzione della vicenda controversa ed eccepiva preliminarmente il difetto di giurisdizione del Giudice Contabile, atteso che l’esborso sopportato dalla *** si sarebbe collocato temporalmente in un momento storico in cui non rivestiva più la qualità di tesoriere. La carenza di giurisdizione sarebbe inoltre palese in ragione della peculiarità degli interessi in gioco, che non riguarderebbero la gestione delle partite contabili del servizio di tesoreria, ma una questione legata ad un improprio comportamento, estraneo rispetto al servizio di tesoreria, della società ricorrente ***.

In via parimenti preliminare la società *** S.p.a. eccepiva l’inammissibilità della domanda per nullità dell’atto introduttivo, che non avrebbe esposto gli elementi di fatto e di diritto su cui poggerebbe il proprio fondamento. In violazione dell’art.163, comma 2, n.1, 3, 4 e 5 c.p.c., difetterebbe in particolare, secondo la società resistente, la precisa individuazione dell’elemento oggettivo e soggettivo della responsabilità extra – contrattuale della *** S.p.a.

Nel merito la società resistente ha evidenziato che nessuna responsabilità può esserle invero addebitata, atteso che la mancata restituzione delle somme sborsate in qualità di custode deriverebbe da un grave errore della ***, che all’atto della dichiarazione ex art.547 c.p.c. aveva vincolato la somma di euro 2.160.404,00 a valere sulle contabilità speciali senza tuttavia procedere concretamente a vincolarla sulla contabilità speciale e consentendone quindi il futuro utilizzo nell’ambito dell’ordinaria gestione di cassa.

In conclusione la società resistente domandava il rigetto del ricorso. In via istruttoria veniva dedotta prova per testi.

All’udienza odierna le parti hanno insistito nelle proprie posizioni ed hanno concluso in conformità agli atti depositati in giudizio. Il Pubblico Ministero ha richiamato i precedenti giurisprudenziali e ha chiesto il rigetto del ricorso.

Al termine della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. In via preliminare deve essere analizzata l’eccezione, formulata dalle parti resistenti, di difetto di giurisdizione della Corte dei conti a conoscere la vicenda controversa.

L’eccezione è fondata.

L’attribuzione alla Corte dei Conti della giurisdizione in materia di contabilità pubblica (art. 103, comma 2, Cost.), comporta, in prima battuta, che la medesima giurisdizione si estende a tutte le controversie in cui si discuta della corretta gestione di denaro di spettanza di enti pubblici da parte di un agente contabile (Cfr., Cass., Sez. unite, 11 luglio 2006, n. 15658; Cass., Sez. unite, 7 maggio 2003, n. 6956; Corte Conti, Sez. I, 15 ottobre 2009, n. 581). Si evidenzia inoltre che la clausola aperta di cui all’art. 58 R.D. n.1038/1933, consente di ritenere ammissibili “altri” giudizi ad iniziativa di parte oltre quelli espressamente previsti dai precedenti artt. 52-57; tutto ciò, tuttavia, sempre che rilevi in concreto, una materia appartenente alla giurisdizione della Corte dei conti (Cfr., sul punto, Corte dei conti, Sez. II Centrale d’Appello, n.347/2011; cfr., inoltre, Corte dei conti, Sez. Campania, Ord. n.2/2012).

Secondo il principio dettato dalla Suprema Corte quale Giudice del Riparto, la giurisdizione della Corte dei conti è sussistente nei casi in cui si controverta sulla verifica dei rapporti di dare e avere tra agente contabile ed ente pubblico (cfr. Cass., SS.UU., n.15658/2006) ed in tutti i casi in cui il contenzioso riguardi l’applicazione di principi giuridici ovvero regole contabili che implichino un giudizio di conto (cfr., specificamente sul punto, Cass., SS.UU., n.5424/1993). Tale principio risulta costantemente recepito dal Giudice Contabile e, in particolare, da questa Sezione Giurisdizionale (cfr. Corte dei conti, Sez. Campania, n.155/2010; id., n.282/2014).

Dal principio appena delineato non deriva tuttavia un’indiscriminata devoluzione al Giudice Contabile di tutti i giudizi che riguardino i rapporti negoziali tra agente contabile e amministrazione pubblica. Sul punto il Giudice del riparto ha infatti affermato (Cass SS.UU. n.235/1999) che “Secondo questo indirizzo interpretativo l’art. 103, secondo comma, Cost. è indicativo di una tendenza a fondare nella materia della contabilità pubblica una competenza giurisdizionale generale, ma non assoluta ed esclusiva, della Corte dei conti, con la conseguenza, da un lato, che particolari disposizioni possono attribuire all’A.G.O. o al giudice amministrativo la giurisdizione in materia che pure influiscono sulla contabilità pubblica…..dall’altro che ove la controversia non concerna il merito della contabilità pubblica riprendono i principi generali in materia di giurisdizione”.

In linea con i richiamati principi giurisprudenziali, può affermarsi che il discrimine tra le ipotesi in cui la giurisdizione deve essere affermata e i casi in cui debba ritenersi insussistente deve essere individuato nella presenza o meno, nel caso di specie, di “…atti e comportamenti, intervenuti nell’ambito del rapporto gestorio tra l’ente pubblico e l’agente, costituenti violazioni di specifici schemi procedimentali di tipo contabile, stabiliti, cioè, per la regolarità dell’effettuazione del servizio….” (Cass., SS.UU., n.22265/2012, la quale ha dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti a conoscere una vicenda processuale nella quale la materia del contendere era costituita dalla pretesa restituzione, avanzata da un esattore, di somme anticipate a titolo di contributo. Il Giudice del Riparto ha evidenziato che l’obbligazione dedotta in giudizio “…non scaturisce dalla gestione e dal maneggio di denaro pubblico, ma deriva da pretese carenze nella predisposizione dei ruoli consortili.”)

Nel caso di specie oggetto del presente giudizio, la materia del contendere è strettamente connessa al comportamento posto in essere dalla società *** all’atto in cui formalizzò, nei confronti della società *** S.p.a., la dichiarazione di quantità ex art.547 c.p.c.. Tale dichiarazione è intervenuta nell’ambito del procedimento esecutivo che la medesima società *** S.p.a. aveva attivato nei confronti del Comune di *** ***.

Dalle allegazioni contenute nel fascicolo processuale emerge che la *** aveva acquisito la qualifica di custode della somma di euro 2.160.404,00, dovuta al creditore del Comune di *** *** in ragione della dichiarazione favorevole resa in sede giurisdizionale.

A seguito della definizione del procedimento esecutivo, la *** è stata destinataria, nella sua qualità di custode, del provvedimento di assegnazione della somma che aveva dichiarato di aver bloccato in favore del creditore.

La medesima somma vincolata in sede esecutiva non risulta aver formato oggetto di parallelo blocco nell’ambito della contabilità interna dell’ente. Da tale circostanza è derivato il contenzioso, che riguarda, da un lato il comportamento del tesoriere nell’ambito della procedura esecutiva e nell’ambito del rapporto di tesoreria, dall’altro, il comportamento del Comune di *** *** e del tesoriere subentrante *** S.p.a., che avrebbero omesso di proteggere il terzo pignorato.

Tali comportamenti negoziali non sono governati dalle regole di contabilità che determinano la corretta allocazione delle partite finanziarie nel conto del tesoriere, ma sono direttamente connesse alle reciproche situazioni giuridiche soggettive che derivano dal rapporto negoziale.

Il presente giudizio promosso dalla *** concerne infatti l’accertamento di una responsabilità contrattuale ed extra – contrattuale derivante dal mancato rispetto del regolamento negoziale derivante dalla convenzione di tesoreria ed ha trovato fondamento in un comportamento posto in essere dal tesoriere in sede giurisdizionale ordinaria. La controversia non riguarda la corretta allocazione di partite contabili, ma un’ipotesi specifica di responsabilità civile, che concerne l’assetto sostanziale delle relazioni tra le parti, come comprovato – in via decisiva – dal fatto che risulta formulata una domanda subordinata di accertamento dell’ingiustificato arricchimento dell’ente territoriale ex art.2041 c.c.

Per le ragioni esposte, alla luce dei richiamati principi della Corte di Cassazione quale Giudice del Riparto, il Collegio ritiene che la controversia debba essere conosciuta dal Giudice Ordinario.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Campania, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando:

Dichiara

Il difetto di giurisdizione della Corte dei conti a conoscere la materia del contendere, con individuazione del Giudice competente nel Giudice Ordinario.

Nulla per le spese.

Così deciso in Napoli, nelle camere di consiglio del giorno 21.10.2014, 14.4.2015 e 7.7.2015.

 

  L’ESTENSORE                                              IL PRESIDENTE

(Dott. Gaetano Berretta)                               (Dott. Fiorenzo ***toro)

 

Depositata in Segreteria il 17 dicembre 2015

 

Il Direttore della Segreteria

(dott. Carmine De Michele)

 

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