Derogabilità allo strumento urbanistico. Sfera di efficacia dell’art. 14 D.P.R. 380/2001. Accolta la nostra tesi.

T.A.R. Campania, Napoli, II sezione, 9 gennaio 2017, Pres. Rovis, Est. Dell’Olio – Soc. *** (Avv.ti Romano – Nappi) contro Comune di Comiziano (Avv. Alessandro Biamonte).

  1. Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici ai sensi dell’art. 14 D.P.R. 380/2001 è rilasciato esclusivamente per impianti ed edifici pubblici o di interesse pubblico – tra cui sono ricompresi gli edifici alberghieri e turistici – previa deliberazione del consiglio comunale.
  1. La deliberazione preliminare del consiglio comunale costituisce un elemento (decisorio) necessario del procedimento amministrativo destinato a sfociare nel rilascio o nel diniego del titolo edilizio in deroga, con la conseguenza che la sua assenza vizia il procedimento stesso; tuttavia l’atto terminale del procedimento è rappresentato dal permesso di costruire in deroga rilasciato dall’organo dirigenziale, mentre la previa deliberazione del consiglio comunale (salvo il caso di determinazione negativa adottata in quella sede) si atteggia ad atto interno del procedimento, non immediatamente lesivo, impugnabile solo congiuntamente all’atto finale, una volta emanato.
  1. Mentre la delibera consiliare è preordinata soltanto ad esprimere valutazioni discrezionali in ordine agli interessi pubblici e privati in conflitto e a dettare gli indirizzi al soddisfacimento dei quali viene subordinato il rilascio del permesso di costruire, al competente ufficio dirigenziale restano demandati gli accertamenti, di tipo vincolato, diretti ad appurare la fattibilità del progetto, sotto il profilo eminentemente tecnico-giuridico, posto a base della richiesta del titolo edilizio in deroga: accertamenti che possono essere effettuati in fase di iniziale e sommaria delibazione dell’istanza, rendendo così superfluo, in caso di esito negativo, l’avvio della fase procedimentale innanzi al consiglio comunale, oppure all’esito del passaggio consiliare laddove si profilasse necessario l’espletamento di ulteriori approfondimenti (cfr. TAR Lombardia Milano, Sez. I, 15 ottobre 2013 n. 2305; TAR Sardegna, Sez. II, 4 giugno 2012 n. 556).
  1. Correttamente l’amministrazione comunale non investe della delibazione dell’istanza il consiglio comunale, chiudendo il procedimento in fase iniziale innanzi all’organo dirigenziale, allorquando già in tale fase siano accertati elementi impeditivi, di carattere vincolato (come la contrarietà alle norme tecniche di attuazione e la non completa urbanizzazione dell’ambito territoriale di riferimento), che rendano concretamente non accoglibile la richiesta di permesso di costruire in deroga.
  1. Ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 il permesso di costruire in deroga non può essere rilasciato se contrastante con le norme e le prescrizioni urbanistiche diverse da quelle in tema di densità edilizia, di altezza e di distanza dai fabbricati (e, in caso di ristrutturazione edilizia, di destinazione d’uso), come quelle in materia di doverosa preventiva approvazione degli strumenti urbanistici attuativi (cfr. in tal senso TAR Basilicata, Sez. I, 21 ottobre 2011 n. 531).

 

Pubblicato il 09/01/2017

00200/2017 REG.PROV.COLL.

05881/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5881 del 2014, proposto da:
*** DI *** & C. S.a.s., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Enrico Romano e Nicola Nappi, presso i quali è elettivamente domiciliata in Napoli al Corso Vittorio Emanuele n. 670;

contro

COMUNE DI COMIZIANO, rappresentato e difeso dall’Avv. Alessandro Biamonte, presso il quale è elettivamente domiciliato in Napoli alla Via Duomo n. 348;

per l’annullamento

  1. a) dei provvedimenti dirigenziali del Comune di Comiziano con i quali è stata respinta la richiesta di permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, presentata dalla società ricorrente il 22 maggio 2014 per la realizzazione di due edifici ad uso produttivo, turistico e commerciale alla Via Cinquevie;
  2. b) della nota dirigenziale del Comune di Comiziano prot. n. 3455 del 19 giugno 2014, recante la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della suddetta richiesta;
  3. c) di ogni altro atto e/o provvedimento sotteso, preordinato, connesso e conseguente, comunque lesivo dei diritti e degli interessi della società ricorrente.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2016 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame in trattazione, la società impugna gli atti indicati in epigrafe deducendo una serie di vizi attinenti alla violazione degli artt. 41, 42 e 97 della Costituzione, alla violazione della normativa urbanistico-edilizia nazionale e regionale, alla violazione delle norme e dei principi generali in materia di procedura in deroga agli strumenti urbanistici, alla violazione della legge sul procedimento amministrativo, alla violazione delle norme e dei principi generali in tema di partecipazione al procedimento amministrativo, all’incompetenza, nonché all’eccesso di potere sotto svariati profili.

L’intimata amministrazione comunale, costituitasi in giudizio, eccepisce nei propri scritti difensivi l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza del ricorso.

Parte ricorrente insiste nelle proprie tesi con memoria conclusiva.

All’udienza pubblica del 20 dicembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

  1. La presente controversia si incentra sulla contestazione di provvedimenti dirigenziali del Comune di Comiziano (unitamente alla relativa nota di comunicazione dei motivi ostativi), con i quali è stato denegato il permesso di costruire, richiesto dalla società ricorrente in deroga agli strumenti urbanistici, finalizzato alla realizzazione di due edifici ad uso produttivo, turistico e commerciale. In particolare, sia con la nota dirigenziale prot. n. 4074 del 15 luglio 2014 sia con la nota dirigenziale di conferma prot. n. 5433 del 22 settembre 2014, il rilascio del titolo edilizio è stato rifiutato essenzialmente per i seguenti motivi: i) il progettato intervento si pone in contrasto con l’art. 26 delle norme di attuazione (NTA) del vigente piano regolatore generale, che prevede per la zona interessata dalla richiesta (zona D3: attività produttiva, turistico-commerciale esistente da potenziare) l’intermediazione di strumenti urbanistici attuativi (P.P.E., P.I.P. o P. di L.) estesi all’intero ambito, allo stato non ancora approvati; ii) l’intero ambito territoriale di riferimento, non risultando completamente urbanizzato, rende comunque necessaria l’approvazione dei piani attuativi prima del rilascio del titolo edilizio (anche in deroga).
  2. Il Collegio ritiene superfluo lo scrutinio delle eccezioni di rito opposte dalla difesa comunale, giacché il ricorso si profila infondato nel merito.

Si riassume di seguito il corredo delle censure articolate in gravame:

  1. a) la procedura seguita dal Comune di Comiziano è violativa della riserva di competenza prevista dall’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 in tema di rilascio dei permessi di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, essendo stata omessa l’acquisizione del “preventivo parere del Consiglio Comunale” e dei connessi adempimenti istruttori;
  2. b) il diniego poggia su una versione non corretta dell’art. 26 delle NTA, il cui testuale enunciato, come acquisito in sede di accesso documentale, viceversa contempla l’intervento edilizio diretto ed “esclude la preventiva adozione dei Piani Attuativi ai fini della realizzazione dell’opera in questione”;
  3. c) i provvedimenti di diniego non sono adeguatamente motivati, in quanto dalla lettura degli stessi non si ricava “in cosa si concretizzi, di fatto, l’assunto contrasto dell’opera richiesta dalla Società ricorrente rispetto alla sua realizzazione. In altri termini, dalla mera e generica elencazione delle numerose e confuse pronunce giurisprudenziali in questione (riportate nel corpo della nota di diniego del 15 luglio 2014, ndr.), non è dato comprendere, se l’assunto contrasto dell’opera risulti ascrivibile alla disposizione di Piano Regolatore, oppure alla mancanza dei Piani attuativi oppure, ancora, ad una assunta mancata pianificazione del comprensorio in cui è ubicata l’area”;
  4. d) la procedura attivata dalla società ricorrente ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 poteva consentire di derogare all’art. 26 delle NTA, nella parte in cui subordina il rilascio del permesso di costruire alla preventiva approvazione dei piani attuativi;
  5. e) l’omessa adozione dei piani attuativi da parte dell’amministrazione comunale non può paralizzare senza tempo l’attività edificatoria del singolo, atteso che “il rispetto dei tempi dell’azione amministrativa costituisce un autonomo bene della vita sul quale il privato, specie se operatore economico, deve poter fare ragionevole affidamento al fine di autodeterminarsi ed orientare la propria libertà economica, e, ciò, indipendentemente dall’acquisizione del bene della vita reclamato”;
  6. f) i provvedimenti di diniego, nella parte in cui rimandano alla futura approvazione dei piani attuativi, si pongono anche in contrasto con l’art. 10 della legge urbanistica regionale n. 16/2004, che lega l’efficacia delle misure di salvaguardia a precisi limiti temporali (tre e cinque anni);
  7. g) l’amministrazione ha omesso di riscontrare le osservazioni formulate dalla società ricorrente in seguito alla comunicazione dei motivi ostativi, limitandosi a ripetere in maniera pedissequa “le medesime frasi di stile” contenute nella predetta comunicazione, in violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.

Tutte le prefate censure non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate.

  1. L’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, per la parte di odierno interesse, così recita: comma 1: “Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e delle altre normative di settore aventi incidenza sula disciplina dell’attività edilizia.”; comma 3: “La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché, nei casi di cui al comma 1-bis (interventi di ristrutturazione edilizia, ndr.), le destinazioni d’uso, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444.”.

3.1 Rileva il Collegio che il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici è rilasciato esclusivamente per impianti ed edifici pubblici o di interesse pubblico – tra cui sono ricompresi gli edifici alberghieri e turistici – previa deliberazione del consiglio comunale. Ebbene, se da un lato la deliberazione preliminare del consiglio comunale costituisce un elemento (decisorio) necessario del procedimento amministrativo destinato a sfociare nel rilascio o nel diniego del titolo edilizio in deroga, con la conseguenza che la sua assenza vizia il procedimento stesso, dall’altro lato la norma in commento non innova sul punto che l’atto terminale del procedimento è rappresentato dal permesso di costruire in deroga rilasciato dall’organo dirigenziale, mentre la previa deliberazione del consiglio comunale (salvo il caso di determinazione negativa adottata in quella sede) si atteggia ad atto interno del procedimento, non immediatamente lesivo, impugnabile solo congiuntamente all’atto finale, una volta emanato. Ne discende che mentre la delibera consiliare è deputata soltanto ad esprimere valutazioni discrezionali in ordine agli interessi pubblici e privati in conflitto e a dettare gli indirizzi al soddisfacimento dei quali viene subordinato il rilascio del permesso di costruire, al competente ufficio dirigenziale restano demandati gli accertamenti, di tipo vincolato, diretti ad appurare la fattibilità del progetto, sotto il profilo eminentemente tecnico-giuridico, posto a base della richiesta del titolo edilizio in deroga: accertamenti che possono essere effettuati in fase di iniziale e sommaria delibazione dell’istanza, rendendo così superfluo, in caso di esito negativo, l’avvio della fase procedimentale innanzi al consiglio comunale, oppure all’esito del passaggio consiliare laddove si profilasse necessario l’espletamento di ulteriori approfondimenti (cfr. TAR Lombardia Milano, Sez. I, 15 ottobre 2013 n. 2305; TAR Sardegna, Sez. II, 4 giugno 2012 n. 556).

3.2 Applicando le superiori coordinate ermeneutiche al caso di specie, è agevole notare che correttamente l’amministrazione comunale non ha investito della delibazione dell’istanza il consiglio comunale, chiudendo il procedimento in fase iniziale innanzi all’organo dirigenziale, dal momento che già in tale fase erano stati accertati elementi impeditivi, di carattere vincolato (come la contrarietà all’art. 26 delle NTA e la non completa urbanizzazione dell’ambito territoriale di riferimento), che rendevano concretamente non accoglibile la richiesta di permesso di costruire in deroga presentata dalla ricorrente.

  1. Come risulta dalla puntuale ricostruzione in fatto contenuta nella nota dirigenziale di conferma del diniego del 22 settembre 2014 (la quale peraltro disconosce che parte ricorrente abbia effettuato un regolare accesso documentale), rimasta nello specifico incontestata, il testo vigente dell’art. 26 delle NTA, risalente al 17 dicembre 2001 dopo le modifiche apportate dall’amministrazione provinciale in sede di approvazione, prevede effettivamente che nella zona D3 ogni intervento “si attua a mezzo di strumenti urbanistici attuativi P.P.E., P.I.P. o P. di L., estesi all’intero ambito”, escludendo così che possa darsi luogo all’intervento edilizio diretto. Ne deriva che la versione dell’art. 26 delle NTA propugnata dalla ricorrente non può che riferirsi ad un testo non aggiornato, presumibilmente confezionato prima della definitiva approvazione con modifiche intervenuta a livello provinciale.
  2. I provvedimenti di diniego appaiono diffusamente motivati e dallo loro piana lettura si evincono, senza particolare sforzo interpretativo, le ragioni ostative all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire in deroga, già sufficientemente enucleate al precedente par. 1.

Le pronunce giurisprudenziali richiamate dall’amministrazione comunale, lungi dall’essere state affastellate in maniera confusa, hanno avuto la funzione di chiarire i termini del contrasto individuato tra istanza della ricorrente e normativa urbanistica, rendendo, al contrario di quanto opinato in gravame, più agevole la comprensione dell’iter argomentativo seguito dall’organo decidente.

  1. Dall’interpretazione sistematica dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 si desume facilmente che il permesso di costruire in deroga non può essere rilasciato se contrastante con le norme e le prescrizioni urbanistiche diverse da quelle in tema di densità edilizia, di altezza e di distanza dai fabbricati (e, in caso di ristrutturazione edilizia, di destinazione d’uso), come per esempio quelle in materia di doverosa preventiva approvazione degli strumenti urbanistici attuativi (cfr. in tal senso TAR Basilicata, Sez. I, 21 ottobre 2011 n. 531).

Ne discende che la procedura attivata dalla ricorrente non poteva condurre alla deroga anche dell’art. 26 delle NTA, laddove connette il rilascio del permesso di costruire alla previa approvazione dei piani attuativi.

  1. Il ritardo dell’amministrazione comunale nell’adozione dei piani attuativi non può comportare l’illegittimità dei gravati provvedimenti di diniego, valendo il principio generale secondo cui lo sforamento dei termini previsti dalla legge per la definizione del procedimento amministrativo non determina l’illegittimità del provvedimento finale, trattandosi di termini ordinatori (salvo rari casi, insussistenti nella specie, di termini perentori) ed essendo predisposti dall’ordinamento appositi strumenti per contrastare l’inerzia dell’amministrazione (cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 gennaio 2009 n. 140).
  2. Non è parimenti ravvisabile alcuna violazione dell’art. 10 della legge urbanistica regionale n. 16/2004, poiché le misure di salvaguardia concernono propriamente la fase intercorrente tra l’adozione e l’entrata in vigore degli strumenti urbanistici, mentre la fattispecie in esame ha riguardo ad una fase in cui ancora non risultano adottati i prescritti strumenti urbanistici di tipo attuativo.

Ne deriva, pertanto, la palese inconferenza della disposizione invocata dalla ricorrente.

  1. Infine, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, le memorie e le osservazioni prodotte dal privato nel corso del procedimento devono essere effettivamente valutate dall’amministrazione ed è necessario che di tale valutazione resti traccia nella motivazione del provvedimento finale, ma ciò non comporta la necessità di confutare puntualmente tutte le argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente una motivazione sintetica al fine di giustificarne il rigetto, come puntualmente avvenuto nel caso di specie (cfr. TAR Lazio Roma, Sez. II, 5 marzo 2012 n. 2214; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 8 aprile 2011 n. 2055).
  2. In conclusione, resistendo gli atti impugnati a tutte le censure prospettate, il ricorso deve essere respinto siccome infondato.

Sussistono nondimeno giusti e particolari motivi, attesa la novità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Rovis, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere

Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carlo Dell’Olio Claudio Rovis
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO

 

Un pensiero su “Derogabilità allo strumento urbanistico. Sfera di efficacia dell’art. 14 D.P.R. 380/2001. Accolta la nostra tesi.

  1. Complimenti per la chiarezza e la definizione dell’argomento.
    gli strumenti urbanistici hanno risvolti sulla comunità oltre che sul piano del diritto amministrativo per la gestione delle procedure sulla trasparenza

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