Occupazione illegittima e legittimazione passiva dell’Ente. Trasferimento delle opere e responsabilità del concessionario. Il Consiglio di Stato accoglie la nostra tesi.

Consiglio di Stato, IV sezione, Pres. Anastasi, Est. Forlenza, 3.4.2017, n. 1507, Comune di Melito di Napoli – appellante – (Avv. Giuliano Agliata) contro *** – appellato e appellante incidentale – (Avv.ti Aniello Cirillo e Alessandro Biamonte) e Consorzio *** (Avv.ti Giovanni Allodi e Aldo Starace). Respinge Appello principale, accoglie appello incidentale.

1. Il trasferimento all’Amministrazione comunale delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e delle opere infrastrutturali indicate nell’allegato b del decreto del Ministro del Bilancio e della Programmazione economica del 4 novembre 1994, pubblicato sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 1994 n. 305 (ivi comprese quelle realizzate sul fondo del ricorrente) qualora già avvenuto (nel caso di specie con ordinanza adottata dal Commissario di Governo – Funzionario ex art. 84 della l. n. 219/1981, nella quale si dispone il subentro del Comune di Melito di Napoli in tutti i rapporti attivi e passivi relativi alle opere trasferite e costituzione di un’apposita provvista finanziaria in favore dell’Ente subentrante), legittima passivamente esclusivamente il Comune stesso, dovendosi escludere la concorrente responsabilità del Consorzio concessionario per il risarcimento del danno da occupazione illegittima, in quanto, alla data del trasferimento al patrimonio disponibile comunale delle opere infrastrutturali realizzate ai sensi del Titolo VIII della legge n. 219/1981 non è ancora scaduto il termine (prorogato) della occupazione legittima.

2. Il legislatore, nel prevedere il trasferimento delle opere indicate al comma 2 della L. 244/1995, ha disposto un fenomeno di successione a titolo universale, mediante il subentro degli enti destinatari ”in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi”, prevedendo altresì il corrispondente trasferimento dei fondi. E infatti, l’art. 22 del decreto legge 23 giugno 1995 n. 244, conv. in l. 8 agosto 1995 n. 341, dispone che “2. Le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali, individuate negli allegati al citato decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica 4 novembre 1994, sono acquisite all’atto del trasferimento al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni, enti o amministrazioni indicati negli allegati stessi, previa consegna degli atti tecnici, amministrativi, contabili prodotti dalla amministrazione cedente e constatazione dello stato di consistenza della infrastruttura. I comuni, gli enti e le amministrazioni subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto, procedono al completamento delle operazioni ancora in corso ed al collaudo definitivo delle opere ove non intervenuto entro il termine del 31 dicembre 1996”. Il successivo comma 9-bis statuisce – dopo avere previsto, al co. 4, il trasferimento di fondi agli enti destinatari – : “Le controversie derivanti dai rapporti posti in essere ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 , e successive modificazioni, e pendenti alla data del 31 dicembre 1995, restano nella competenza dell’Avvocatura dello Stato che agisce in difesa degli enti proprietari”.

3. “la circostanza che ex lege sia stato disciplinato un fenomeno successorio comprensivo della soggettività passiva processuale e che ciò sia avvenuto in epoca antecedente alla instaurazione dell’odierno giudizio e del giudizio “madre” innanzi al Tribunale ordinario impedisce che possano essere favorevolmente delibate argomentazioni che, al più attengono ai rapporti..” tra ente cedente ed ente cessionario, “ma che certamente non possono spiegare effetto – sotto tale profilo – sulla individuazione dell’ Amministrazione nel presente giudizio né condurre ad individuare una –inesistente – condizione litisconsortile con il dante causa (Cons. St., IV, 5238/2009).

4. La reiezione della domanda risarcitoria da parte del giudice ordinario non ha alcun effetto preclusivo rispetto alla domanda di risarcimento del danno proposta innanzi al giudice amministrativo, laddove “il giudice ordinario si è limitato a respingere la suddetta domanda per insussistenza del presupposto della occupazione illegittima (per effetto delle proroghe legali al regime di occupazione)”.

Pubblicato il 03/04/2017
N. 01507/2017REG.PROV.COLL.
N. 10625/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10625 del 2015, proposto da:
Comune di Melito di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Agliata, con domicilio eletto presso lo studio *** Mangazzo in Roma, via G.G. Belli 39;

contro

*** ***, rappresentato e difeso dagli avvocati Aniello Cirillo, Alessandro Biamonte, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Biamonte in Roma, via Pistoia, 6;

Consorzio ***, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Allodi, Aldo Starace, con domicilio eletto presso lo studio Claudia De Curtis in Roma, viale Giuseppe Mazzini 142;

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ufficio del Funzionario Cipe ex art.84 Legge 219/81, Commissario Straordinario. di Governo per la Campania – Funzionario. Delegato Cipe, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE V n. 04481/2015, resa tra le parti, concernente accertamento dell’illegittima occupazione immobili e conseguente restituzione bene – risarcimento danni

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di *** ***, di Consorzio ***, della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ufficio del Funzionario Cipe ex art.84 Legge 219/81 e di Commissario Straordinario. di Governo per la Campania – Funzionario. Delegato Cipe;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2016 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Andrea Orefice su delega di Giuliano Agliata, Alessandro Biamonte, Avv.to dello Stato Elefante, Aldo Starace;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, il Comune di Melito di Napoli impugna la sentenza 15 settembre 2015 n. 4481, con la quale il TAR per la Campania, sez. V, in accoglimento del ricorso proposto dal signor *** ***, ha disposto la restituzione dei beni illegittimamente occupati, facendo tuttavia salvi gli eventuali emanandi provvedimenti ex art. 42-bis DPR n. 327/2001 ed ha condannato il predetto Comune al risarcimento del danno da occupazione illegittima, da determinarsi – secondo i criteri indicati in motivazione – nei limiti della eccepita prescrizione quinquennale.
La presente controversia scaturisce, in sostanza, dalla occupazione dei suoli del ricorrente, a seguito di ordinanza n. 1062/1987 del Commissario straordinario di Governo per la realizzazione del programma di edilizia residenziale, di cui al titolo VIII della legge n. 219/1981.
Dopo che il Tribunale di Napoli ha a suo tempo condannato il Consorzio Co.Re.Ca al pagamento in favore del *** della somma di euro 545.743,62, a titolo di indennità di occupazione legittima, quest’ultimo – una volta scaduto il termine previsto dal decreto di occupazione e non sussistendo alcun titolo idoneo al trasferimento delle aree (sulle quali erano intanto state realizzati un edificio adibito a caserma dei Carabinieri ed un serbatoio idrico) – ha richiesto la condanna in solido dei soggetti intimati (Comune di Melito di Napoli, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Consorzio Co.Re.Ca.), alla restituzione dell’immobile occupato, al risarcimento del danno arrecato a detto immobile, nonché al risarcimento del danno da mancato godimento del bene dalla data di scadenza del decreto di occupazione, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
La sentenza impugnata – dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo – ha accertato, innanzi tutto, la responsabilità del Comune di Melito di Napoli, stante il suo subentro in tutti i rapporti attivi e passivi relativi alle opere trasferite con ordinanza del Commissario di Governo 30 marzo 1996 n. 2236/EST, ed ha inoltre statuito quanto segue
– “stante l’assenza di un titolo idoneo al trasferimento della proprietà . . . deve essere affermata la permanenza della situazione di illiceità in cui versa il Comune di Melito di Napoli, in relazione alla quale la predetta amministrazione è tenuta a restituire le aree illegittimamente occupate, provvedendo da un lato alla rimessione nel pristino stato, fatta salva la possibilità da parte dell’Amministrazione comunale di verificare la sussistenza dei presupposti per l’emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante, provvedendo in tal caso al risarcimento in favore della parte ricorrente”, consistente nel “danno patrimoniale dell’area di sedime, da determinarsi nella misura del valore venale dell’area alla data di emissione del provvedimento di acquisizione sanante . . .”, nonché del danno non patrimoniale nella misura del 10% del valore venale dell’area occupata”;
– in ogni caso, sia che avvenga la restituzione delle aree occupate sia che venga emanato un provvedimento ex art. 42-bis DPR n. 327/2001, il Comune di Melito di Napoli è tenuto al risarcimento del danno da occupazione illegittima, “da quantificarsi . . . nella misura del 5% annuo del valore venale delle aree occupate, dalla data di cessazione degli effetti della occupazione legittima fino a quella di restituzione dei beni occupati o di adozione del provvedimento di acquisizione sanante”. In ogni caso, tale danno – tenuto conto della eccezione di prescrizione – deve essere liquidato “limitatamente ai danni maturati a partire dal quinquennio anteriore alla proposizione della domanda risarcitoria notificata in data 11 novembre 2011”.
Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello (come desumibili dalle pagg. 3 – 17 del ricorso):
error in iudicando et in procedendo; errata valutazione del thema decidendum e delle risultanze probatorie; violazione del giudicato; omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su di un punto decisivo della controversia; omessa pronuncia; difetto di motivazione; ultrapetizione; ciò in quanto:
a) non si comprende “in che modo la mancanza di contestazione sulla legittimità della nomina possa surrogare l’esigenza di notificare il ricorso anche al commissario straordinario, cioè al soggetto normativamente deputato alle operazioni di trasferimento”;
b) nel giudizio innanzi al giudice amministrativo si è fatta “valere la stessa pretesa già avanzata in altro giudizio e tra l’altro denegata”;
c) qualora si superasse quanto da ultimo rilevato, vi è comunque inammissibilità della domanda poiché “il ricorrente ha provveduto al frazionamento di un unico presunto credito che trova la propria giustificazione causale nell’esercizio del potere ablatorio”;
d) mentre ricade sul Comune di Melito l’obbligo di restituzione, essendo soggetto che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, quanto all’obbligo risarcitorio doveva essere affermato il suo difetto di legittimazione passiva (come statuito con le sentenze n. 3319/2002 del Tribunale di Napoli e n. 3006/2004 della Corte di Appello di Napoli);
e) sussiste la responsabilità del Consorzio Co.Re.Ca (come sostenuto dal Comune, che in I grado ha avanzato “domande di garanzia, manleva e/o regresso condizionato”) poiché: e1) il concessionario, per effetto di concessione traslativa, “acquistando poteri e facoltà trasferitigli dall’amministrazione concedente, si sostituisce a quest’ultima nello svolgimento dell’attività organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica e diviene, in veste di soggetto attivo del rapporto attuativo della concessione, l’unico titolare di tutte le obbligazioni che ad esso si ricollegano”; e2) la concessione ex art. 81 l. n. 219/1981 ha natura di concessione traslativa; e3) avendo gli artt. 80, 81 e 84 l. n. 219/1981 autorizzato il ricorso alla concessione traslativa, “la fonte della responsabilità del concessionario e della sua legittimazione passiva, sia in relazione al risarcimento del danno per l’occupazione acquisitiva, che in relazione al pagamento delle indennità dovute in conseguenza di espropriazioni rituali, deve essere individuato proprio nelle menzionate norme di legge”; e4) con la convenzione stipulata il 2 marzo 2000 tra Comune, Commissario di Governo e Consorzio Co.Re.Ca questi ultimi si impegnano “ a definire o comunque a proseguire il contenzioso stesso direttamente, con esclusione di qualsiasi azione di rivalsa od esecuzione nei confronti del Comune di Melito, che rimane pertanto esonerato integralmente dal contenzioso stesso nelle fasi cognitiva ed esecutiva, trattandosi di eventuali debenze che sono a carico dello Stato”;
f) per il caso in cui si ritenga la responsabilità del Comune di Melito (difettando comunque ogni nesso eziologico tra il comportamento del Comune e l’evento di danno), quest’ultimo “spiega azione di rivalsa, di manleva e di regresso” nei confronti del Consorzio Co.Re.Ca e del Commissario di Governo, “al fine di essere tenuto indenne e manlevato da tutte le conseguenze patrimoniali e non che allo stesso possano derivare dal presente giudizio” (v. pagg. 11 – 17 app.).
2. Si è costituito in giudizio il signor *** ***, che – preliminarmente eccepita l’inammissibilità dell’appello relativamente al motivo con il quale si è riproposta l’eccezione di violazione di giudicato – ha concluso per il rigetto dell’appello medesimo, stante la sua infondatezza.
Ha altresì proposto appello incidentale, con il quale ha articolato i seguenti motivi:
violazione e falsa applicazione art. 2945 c.c.; violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (art. 112 c.p.c.); limitatamente alla parte in cui la sentenza “dichiara la prescrizione per i danni verificatisi anteriormente alla data del 11 novembre 2006”. Ciò in quanto non sono stati considerati atti interruttivi della prescrizione (richieste scritte di pagamento del 23 febbraio 2003 e del 23 dicembre 2008).
Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ufficio del Funzionario CIPE ex l. n. 219/1981, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Si è altresì costituito il Consorzio CO.RE.CA., che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per tardività, essendo stato lo stesso “notificato al difensore in I grado solamente in data 26 gennaio 2016 e, dunque, oltre il termine di mesi tre dal deposito della sentenza”. Ha comunque concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Con ordinanza 13 maggio 2016 n. 1932, questa Sezione ha richiesto al Comune di Melito di Napoli copia del decreto ex art. 42-bis DPR n. 327/2001 eventualmente emanato, ma detto Comune, con nota 22 giugno 2016, ha comunicato che tale decreto non è stato adottato, “stante l’insussistenza delle condizioni normativamente previste a tal fine”.
Dopo il deposito di ulteriori memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
3. L’appello proposto dal Comune d Melito è infondato, e deve essere, pertanto, respinto, il che rende superfluo l’esame delle eccezioni di inammissibilità del medesimo proposte dagli appellati *** e Consorzio Co.Re.Ca.
Le questioni sottoposte all’esame del Collegio, per il tramite dei motivi di appello, possono essere così riassunte, al fine di meglio precisare il thema decidendum della presente controversia:
– in primo luogo, si contesta la responsabilità del Comune di Melito di Napoli, indicando quali soggetti responsabili il commissario straordinario di Governo ed il Consorzio Co.Re.Ca. (a tal fine, sono proposti i motivi sub lett. a), d) ed e) dell’esposizione in fatto;
– in secondo luogo (e per il caso che sia ritenuta la responsabilità del Comune di Melito), si eccepisce la intervenuta formazione del giudicato sulla domanda risarcitoria, essendosi fatta “valere la stessa pretesa già avanzata in altro giudizio e tra l’altro denegata” (motivo sub lett. b);
– in terzo luogo, si eccepisce l’inammissibilità della domanda risarcitoria poiché il ricorrente “ha provveduto al frazionamento di un unico presunto credito che trova la propria giustificazione causale nell’esercizio del potere ablatorio” (motivo sub lett. c);
– infine, si spiega “azione di rivalsa, di manleva e di regresso” nei confronti del Consorzio Co.Re.Ca e del Commissario di Governo, “al fine di essere tenuto indenne e manlevato da tutte le conseguenze patrimoniali e non, che allo stesso possano derivare dal presente giudizio” (sub lett. f) dell’esposizione in fatto).
4. L’art. 22 del decreto legge 23 giugno 1995 n. 244, conv. in l. 8 agosto 1995 n. 341, prevede, in particolare
“2. Le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali, individuate negli allegati al citato decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica 4 novembre 1994, sono acquisite all’atto del trasferimento al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni, enti o amministrazioni indicati negli allegati stessi, previa consegna degli atti tecnici, amministrativi, contabili prodotti dalla amministrazione cedente e constatazione dello stato di consistenza della infrastruttura. I comuni, gli enti e le amministrazioni subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto, procedono al completamento delle operazioni ancora in corso ed al collaudo definitivo delle opere ove non intervenuto entro il termine del 31 dicembre 1996”.
Il successivo comma 9-bis prevede:
“Le controversie derivanti dai rapporti posti in essere ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 , e successive modificazioni, e pendenti alla data del 31 dicembre 1995, restano nella competenza dell’Avvocatura dello Stato che agisce in difesa degli enti proprietari”.
Infine, onde completare gli interventi oggetto di trasferimento, il comma 4 prevede un conseguente trasferimento di fondi agli enti destinatari.
Come appare evidente, il legislatore, nel prevedere il trasferimento delle opere indicate al comma 2, ha disposto un fenomeno di successione a titolo universale, mediante il subentro degli enti destinatari ”in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi”, prevedendo altresì il corrispondente trasferimento dei fondi.
Ciò comporta anche la successione degli enti destinatari nei rapporti processuali, sia conseguenti e/o connessi alla realizzazione delle opere e non ancora instaurati al momento del trasferimento di queste ultime, sia già insorti e dunque inerenti a liti pendenti. Ed infatti, per queste ultime il legislatore – derogando all’ordinario ambito del potere di assumere la difesa in giudizio da parte dell’Avvocatura dello Stato – consente a quest’ultima – per evidenti ragioni di opportunità e speditezza – di continuare a patrocinare nei giudizi già instaurati “in difesa degli enti proprietari” (e non più dello Stato cedente).
La Corte di Cassazione ha già avuto modo di affermare che in tema di disposizioni in materia di alloggi e di opere infrastrutturali per gli interventi seguiti al terremoto a Napoli del novembre 1980, il trasferimento di tutte le opere sia di edilizia residenziale che infrastrutturali, di cui al titolo VIII l. 14 maggio 1981 n. 219 , al patrimonio dei comuni, enti o amministrazioni, comporta, riguardo ai giudizi in corso, promossi nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, la successione tra enti a titolo particolare nel diritto controverso, con applicazione dell’art. 111 c.p.c., e con conseguente prosecuzione del processo tra le parti originarie. In tal senso, il comma 9 bis dell’ art. 22, deve essere interpretato come attribuente all’Avvocatura dello Stato la difesa degli enti, nuovi proprietari, che intendano intervenire nel giudizio, non anche come implicante la deroga al principio generale della prosecuzione del giudizio tra le parti originarie ai sensi della citata disposizione del codice di rito (Cass. civ. Sez. Un., 27 gennaio 1999 n. 2; Sez. I, 24 dicembre 2002 n. 18328).
Anche questo Consiglio di Stato (sez. IV, 4 dicembre 2012 n. 6181) ha avuto modo di affrontare la questione in esame, affermando, in particolare:
“La norme hanno dato luogo ad una successione a titolo particolare tra enti con trasferimento ex lege di una parte dei beni e rapporti ad un nuovo ente senza l’estinzione di quello originario.
In simili casi . . . la successione nel processo è disciplinata dall’art. 111 c.p.c., in forza del quale il processo prosegue fra le parti originarie salva l’estromissione consensuale del dante causa; conseguentemente, in carenza della suddetta estromissione, ove l’atto di appello sia stato notificato esclusivamente al nuovo ente avente causa, deve essere ordinata dal Consiglio di Stato, a mente dell’art. 331 c.p.c., l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’ente originario dante causa, trattandosi di una ipotesi di litisconsorzio necessario.(Consiglio Stato , sez. V, 7 settembre 2009 , n. 5238) . . .
Ciò ha luogo, però, laddove il processo sia iniziato antecedentemente alla vicenda successoria”
Nel caso in cui, al contrario, il giudizio sia stato instaurato successivamente, sia pure con riguardo a fatti risalenti ad una data antecedente al trasferimento, si è precisato che:
“la circostanza che ex lege sia stato disciplinato un fenomeno successorio comprensivo della soggettività passiva processuale e che ciò sia avvenuto in epoca antecedente alla instaurazione dell’odierno giudizio e del giudizio “madre” innanzi al Tribunale ordinario impedisce che possano essere favorevolmente delibate argomentazioni che, al più attengono ai rapporti . . .” tra ente cedente ed ente cessionario, “ma che certamente non possono spiegare effetto – sotto tale profilo – sulla individuazione dell’ Amministrazione nel presente giudizio né condurre ad individuare una –inesistente – condizione litisconsortile con il dante causa.

5. Nel caso di specie, la sentenza impugnata ha fondato l’accertamento della responsabilità (restitutoria e risarcitoria) in capo al Comune di Melito di Napoli, in quanto “con ordinanza n. 2236/EST del 30 marzo 1996 del Commissario di Governo – funzionario incaricato ex art. 84 della legge n. 219/1981, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali di cui al decreto del Ministro del bilancio e della programmazione economica del 4 novembre 1994 (allegato b) sono state trasferite a far data dal 31 marzo 1996 al Comune di Melito di Napoli”.
Alla luce di ciò, la sentenza impugnata aggiunge inoltre:
“Né vale ad escludere o limitare la responsabilità del Comune di Melito di Napoli quanto stabilito al punto 5 del verbale del 2 marzo 2000 laddove viene concordato tra le parti “gli oneri e la gestione del contenzioso aventi titolo in eventi verificatisi anteriormente al trasferimento delle opere e comunque nei confronti del cessato Concessionario, restano a carico dello Stato secondo le previsioni di cui al comma 3 dell’art. 42 della legge 144/1999 citata, ivi compresi gli oneri derivanti dal completamento delle procedure espropriative nonché dal contenzioso insorto nella medesima materia oltre che per la risoluzione delle interferenze. A riguardo si rinvia a separata intesa redatta tra le parti”; ciò in quanto “con il predetto verbale il Commissario straordinario di Governo, ai sensi dell’art. 42 della legge 17 maggio 1999 n. 144 e dell’art. 1 del d.lgs. 20 settembre 1999 n. 354, ha disposto il trasferimento al patrimonio disponibile del Comune di Melito dei soli alloggi realizzati ai sensi del titolo VIII della l. n. 219/1981 e riportati nel prospetto allegato al verbale.
Il trasferimento al Comune di Melito di Napoli delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e delle opere infrastrutturali indicate nell’allegato b del decreto del Ministro del Bilancio e della Programmazione economica del 4 novembre 1994, pubblicato sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 1994 n. 305 (ivi comprese quelle realizzate sul fondo del ricorrente) era già avvenuto con ordinanza del 30 marzo 1996 n. 2236/EST adottata dal Commissario di Governo – Funzionario ex art. 84 della l. n. 219/1981, nella quale si dispone il subentro del Comune di Melito di Napoli in tutti i rapporti attivi e passivi relativi alle opere trasferite (peraltro, nella predetta ordinanza è prevista la costituzione di un’apposita provvista finanziaria in favore dell’Ente subentrante).
Del pari è da escludere alcuna concorrente responsabilità del Consorzio Co.Re.Ca per il risarcimento del danno da occupazione illegittima, per la semplice considerazione che alla data (31 marzo 1996) del trasferimento al patrimonio disponibile del Comune di Melito di Napoli delle opere infrastrutturali realizzate ai sensi del Titolo VIII della legge n. 219/1981 non era ancora scaduto il termine (prorogato) della occupazione legittima”.
Alla luce di quanto esposto, nel condividere le conclusioni cui perviene la sentenza impugnata, occorre affermare:
– in primo luogo, che, stante il trasferimento delle opere al Comune di Melito di Napoli, disposto con l’ordinanza commissariale 30 marzo 1996 n. 2236/EST, il Comune è subentrato in tutti i rapporti giuridici afferenti alla realizzazione delle opere, di modo che coloro che, in relazione alla realizzazione delle opere stesse, intendano tutelare in giudizio proprie posizioni giuridiche che assumono lese, non possono che evocare in giudizio il detto Comune;
– in secondo luogo, che, essendo stato il presente giudizio instaurato in data successiva al citato trasferimento, non si pongono, per le ragioni innanzi esposte, ipotesi di litisconsorzio necessario con le amministrazioni statali e con il soggetto concessionario. Né a diversa conclusione si giunge anche a voler considerare l’instaurazione dell’antecedente giudizio innanzi al giudice ordinario, essendo anch’essa successiva al trasferimento.
In conclusione, l’appellante Comune di Melito di Napoli, – contrariamente a quanto dallo stesso sostenuto con i motivi sub lett. d) ed e), laddove nega la titolarità dell’obbligazione risarcitoria (avendo lo stesso al contempo riconosciuto a proprio carico l’obbligo di restituzione: v. pag. 7 app.) – deve essere riconosciuto quale unico soggetto da evocarsi in giudizio ai fini dell’accertamento e condanna al risarcimento del danno nei confronti dell’appellato ***
Ne consegue l’infondatezza dei motivi sub lett. a), d) ed e) dell’esposizione in fatto, con la loro conseguente reiezione.
6. La domanda volta ad ottenere il diritto al risarcimento del danno, formulata dal *** in I grado, non può essere ritenuta inammissibile né in forza della rappresentata formazione del giudicato sulla domanda risarcitoria, essendosi fatta “valere la stessa pretesa già avanzata in altro giudizio e tra l’altro denegata” (come dedotto dall’appellante con il motivo sub lett. b); né in quanto il ricorrente in I grado avrebbe “provveduto al frazionamento di un unico presunto credito che trova la propria giustificazione causale nell’esercizio del potere ablatorio”.
Quanto al primo aspetto, deve essere condiviso quanto affermato dalla sentenza impugnata, secondo la quale la reiezione della domanda risarcitoria da parte del giudice ordinario non ha alcun effetto preclusivo rispetto alla domanda di risarcimento del danno proposta innanzi al giudice amministrativo, posto che “il giudice ordinario si è limitato a respingere la suddetta domanda per insussistenza del presupposto della occupazione illegittima (per effetto delle proroghe legali al regime di occupazione)”.
E proprio per effetto di tali considerazioni, la sentenza impugnata, esaminate le proroghe del termine di occupazione legittima normativamente disposte, ha individuato il termine finale alla data del 31 dicembre 2005, rigettando la prospettazione del ricorrente *** relativa ad una diversa decorrenza, individuata nella data del 20 novembre 1997 (v. pag. 12 sent.).
Le considerazioni ora esposte fondano anche il rigetto del secondo degli aspetti innanzi evidenziati, in ordine ad una dedotta inammissibilità dell’appello per “frazionamento di un unico presunto credito”.
Ciò che il ricorrente in I grado ha azionato in giudizio è il proprio (preteso) diritto al risarcimento del danno da occupazione illegittima. Su tale pretesa (e sulla sua azionabilità) non incidono né la domanda ad ottenere l’indennità per occupazione legittima, né la diversa individuazione della data di insorgenza dell’obbligazione risarcitoria, né (per le ragioni già esposte) la domanda già proposta innanzi al giudice ordinario.
Da quanto esposto consegue il rigetto dei motivi di appello sub lett. b) e c) dell’esposizione in fatto.
7. Infine, deve essere rigettato, per le ragioni di seguito esposte, anche l’ultimo motivo di appello (sub lett. f) dell’esposizione in fatto), con il quale il Comune di Melito di Napoli, per il caso in cui si ritenga la sua responsabilità per l’obbligazione risarcitoria, “spiega azione di rivalsa, di manleva e di regresso” nei confronti del Consorzio Co.Re.Ca e del Commissario di Governo, “al fine di essere tenuto indenne e manlevato da tutte le conseguenze patrimoniali e non che allo stesso possano derivare dal presente giudizio”.
A sostegno del motivo di appello, il Comune indica anche quanto statuito dal giudice ordinario (Tribunale di Napoli, sez. IV, 5 marzo 2015 n. 3329), che ha condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Consorzio Co.Re.Ca. alla “consegna al Comune di Melito della documentazione relativa alle pratiche di esproprio”.
Giova osservare che, nella motivazione di tale decisione, si legge che “la circostanza relativa alla incompletezza della documentazione già consegnata, confermata dai testi escussi, non ha consentito al Comune di portare a termine le pratiche di recupero delle somme dovute”.
A fronte di ciò, la sentenza impugnata afferma che non può “essere esclusa o limitata la responsabilità del Comune di Melito di Napoli per l’allegata mancanza di collaborazione da parte del Commissario straordinario di Governo di cui alla l. n. 219/1981 e/o del Consorzio Co.Re.Ca. in ordine alla trasmissione della documentazione necessaria al completamento della procedura espropriativa.
Sono stati prodotti in giudizio i verbali dell’11 novembre 1996, del 28 novembre 1996, del 12 aprile 2002 (prot. 1231) e del 14 luglio 2004, dai quali risulta essere stata acquisita dal Comune di Melito la documentazione relativa alla procedura espropriativa de qua.
Non essendo state indicate da parte del Comune di Melito di Napoli, con riguardo alla documentazione trasmessa, specifiche carenze documentali, ostative alla formalizzazione dei provvedimenti di esproprio, non appare giustificato il ritardo da parte dell’amministrazione comunale resistente nel completamento della procedura espropriativa entro il termine prorogato della occupazione legittima (31 dicembre 2005)”.
Tanto precisato, il Collegio osserva che, per il tramite dell’ultimo motivo di appello, l’appellante:
– per un verso, ed in modo immediato e chiaro, “spiega azione di rivalsa, di manleva e di regresso” nei confronti del Consorzio Co.Re.Ca e del Commissario di Governo, “al fine di essere tenuto indenne e manlevato da tutte le conseguenze patrimoniali e non che allo stesso possano derivare dal presente giudizio”;
– per altro verso, sembra proporre anche argomentazioni (in buona parte coincidenti con le precedenti) volte a limitare comunque la propria responsabilità da illecito (v. in particolare, pagg. 14 – 15 appello), invocando il proprio comportamento incolpevole, ovvero il difetto di nesso di causalità tra proprio comportamento ed evento di danno.
Il Collegio ritiene che questo aspetto del thema decidendum debba essere definito:
– sia indipendentemente da quanto affermato dalla indicata sentenza del Tribunale di Napoli (in disparte ogni considerazione sulla non definitività della stessa, che si afferma essere stata oggetto di impugnazione, sia sull’effettivo contenuto della decisione, concernente l’accertamento e conseguente condanna ad un obbligo di fare, consistente nella consegna di documenti);
– sia integrando, sul piano della motivazione, la pronuncia di rigetto cui è pervenuto il giudice di I grado, e dunque prescindendo da ogni valutazione in ordine alla intervenuta (o meno) completezza della documentazione trasmessa, ai fini del successivo completamento delle procedure espropriative.
Orbene, si sono già esposte le ragioni in base alle quali occorre riconoscere la responsabilità del Comune di Melito di Napoli in ordine a risarcimento del danno da occupazione illegittima.
E’ appena il caso di ribadire che, per effetto del trasferimento dei beni e della successione in tutti i rapporti attivi e passivi normativamente disposte, era il Comune di Melito il soggetto tenuto a concludere la procedura di esproprio (così come è il Comune di Melito – come affermato dalla sentenza di I grado – ad essere l’amministrazione titolare del potere di emanazione del decreto ex art. 42-bis DPR n. 327/2001); di modo che ricade sul predetto Comune la responsabilità per il danno derivante dall’occupazione illegittima e, dunque, la connessa obbligazione risarcitoria.
La circostanza che – ai fini della tempestiva adozione del decreto di esproprio (e, quindi, della tenuta della condotta attiva che avrebbe escluso il prodursi dell’illecito) – abbia eventualmente potuto influire un comportamento colpevole di altre amministrazioni pubbliche o concessionari privati, non può rilevare né come fatto limitativo della responsabilità dell’ente obbligato nei confronti del privato, né come fatto rilevante, nella presente sede, ai fini dell’azione di regresso.
Quanto al primo aspetto, occorre rilevare che l’art. 30, co. 3 Cpa, laddove indica al Giudice di tenere conto, ai fini della determinazione del risarcimento, di “tutte le circostanze del fatto e il comportamento complessivo delle parti”, escludendo dal risarcimento quei “danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza”, si riferisce al comportamento tenuto dal titolare del diritto di credito e dal debitore (e non già, genericamente, da tutte le parti, fermo restando che, nel presente giudizio, unica parte correttamente evocabile è il Comune di Melito).
Ne consegue che – una volta che il legislatore ha individuato l’ente pubblico titolare in via esclusiva dei rapporti attivi e passivi derivanti da una determinata attività amministrativa – ciò che attiene al rapporto (antecedente a quello con il privato/ricorrente) tra amministrazioni pubbliche è estraneo al thema decidendum della controversia, nell’ambito della quale il predetto soggetto privato evoca in giudizio l’amministrazione per vedere dichiarare il proprio diritto al risarcimento del danno, con conseguente condanna al pagamento dell’amministrazione evocata.
Laddove possano esservi “questioni” con altre amministrazioni pubbliche o soggetti diversi (o comportamenti degli stessi) che si assume possano avere influito ex ante sulla posizione dell’Ente tenuto al risarcimento del danno, le stesse esulano dal giudizio instaurato dal privato e non incidono sull’affermazione della responsabilità dell’ente come normativamente individuato.
Nè le stesse possono essere invocate, innanzi al giudice amministrativo, a fondamento di una azione di regresso, poichè (in disparte ogni valutazione inerente al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, non dedotto in appello), l’esame del rapporto processuale, l’accertamento della responsabilità nei confronti del privato e la (eventuale) determinazione del risarcimento del danno sono condotti esclusivamente nei limiti e modi innanzi precisati.
Per le ragioni esposte (ad integrazione di quanto affermato dal I giudice) , anche l’ultimo motivo di appello deve essere rigettato, stante la sua infondatezza.
8. L’appello incidentale, proposto dal signor *** *** deve essere accolto, nei sensi di seguito esposti.
Con lo stesso, si è censurata la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa “dichiara la prescrizione per i danni verificatisi anteriormente alla data del 11 novembre 2006”, e ciò in quanto non sono stati dovutamente considerati atti interruttivi della prescrizione, quali le richieste scritte di pagamento del 23 febbraio 2003 e del 23 dicembre 2008.
Secondo l’appellante incidentale, “per effetto dell’interruzione conseguente alla richiesta di pagamento del 23 dicembre 2008, il proprietario conserva il diritto al risarcimento dei danni verificatisi dal giorno dopo la scadenza del termine di efficacia dell’occupazione legittima (31 dicembre 2005)”.
Giova ricordare che la sentenza impugnata – accertata la data del 31 dicembre 2005 quale termine dell’occupazione legittima (pag. 12 sent.) – ha ritenuto che “i danni da risarcire devono essere calcolati con riferimento al periodo che intercorre dal quinquennio anteriore alla proposizione della domanda risarcitoria (notificata in data 11 novembre 2011), fino alla data di pubblicazione della presente sentenza”.
In definitiva, secondo la sentenza il dies a quo è da individuarsi nel 11 novembre 2006, mentre per l’appellante nel 31 dicembre 2005 (data in cui termina l’occupazione legittima), considerando dunque il 1 gennaio 2006 come primo giorno di illecita occupazione. E ciò per effetto degli atti interruttivi della prescrizione.
Orbene, il motivo di appello incidentale trova conferma nei documenti citati a fondamento dello stesso, ai quali occorre riconoscere valore interruttivo della prescrizione.
A tale conclusione non osta quanto dedotto dal Comune di Melito di Napoli (v. pag. 8 memoria del 26 aprile 2016), secondo il quale solo la nota del 23 dicembre 2008 “è debitamente firmata dalla parte personalmente ed è quindi idonea allo scopo, ma evidentemente tardiva”.
Ed infatti, posto che l’occupazione legittima termina il 31 dicembre 2005, l’illecito dell’amministrazione trova il suo riferimento temporale nel 1 gennaio 2006 e, quindi, stante la natura quinquennale della prescrizione, risulta efficace l’atto interruttivo della medesima in data 23 dicembre 2008.
9. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello proposto dal Comune di Melito di Napoli deve essere respinto, mentre deve essere accolto, nei sensi e limiti innanzi esposti, l’appello incidentale del signor *** ***.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Comune di Melito di Napoli (n. 625/2015 r.g.):

a) rigetta l’appello;
b) accoglie l’appello incidentale, con conseguente riforma della sentenza impugnata, nei sensi e limiti di cui in motivazione;
c) condanna il Comune di Melito di Napoli al pagamento, in favore delle parti appellate (Presidenza del Consiglio dei Ministri, *** ***, Consorzio Co.Re.Ca)., delle spese ed onorari del presente grado di giudizio, che liquida, per ciascuna di esse, in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2016 con

l’intervento dei magistrati:

Antonino Anastasi, Presidente
Andrea Migliozzi, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
Leonardo Spagnoletti, Consigliere

L’ESTENSORE Oberdan Forlenza             IL PRESIDENTE Antonino Anastasi

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