Iniziativa economica, variante urbanistica e tutela dell’affidamento. Il nostro punto di vista confermato dal TAR Lazio.

T.A.R. Lazio, Roma, sezione Seconda bis, Pres. Stanizzi, Est. Mangia, 4.5.2017, n. 5201, Soc. *** (Avv.ti Alessandro BIAMONTE – Francesco TRAMONTANO) contro Comune di Palestrina (n.c.), con intervento ad opponendum di *** s.r.l. (ACCOGLIE, dichiara inammissibile intervento ad opponendum).

  1. L’intervento ad opponendum – per essere ritenuto ammissibile – non può prescindere dalla rappresentazione da parte del terzo della titolarità di tale situazione soggettiva, atta ad attestare la ricaduta di effetti negativi a danno dello stesso in caso di positivo riscontro dell’azione di annullamento proposta, adeguatamente supportata, tra l’altro, da elementi concreti ed oggettivi atti ad comprovare la sussistenza di un interesse che, seppure di mero “fatto”, deve palesarsi come specifico e differenziato rispetto alla collettività, così come imposto dall’art. 50 C.P.A. .
  2. L’adeguatezza dell’assetto del territorio, impresso dalle Amministrazioni pubbliche mediante gli strumenti di pianificazione urbanistica, deve garantire e non ostacolare la piena operatività del principio costituzionale di libertà dell’iniziativa economica, che incontra quale unico limite il “contrasto con l’utilità sociale” e del “danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” (art. 41 Cost.).
  3. A livello normativo è stata ravvisata la necessità di introdurre speciali previsioni volte a consentire l’insediamento di impianti produttivi anche nelle ipotesi in cui lo strumento urbanistico comunale non preveda apposite aree o, comunque, le aree all’uopo previste si rivelino insufficienti “in relazione al progetto presentato”, in una visione di giusto contemperamento di opposte esigenze, entrambi meritevoli di tutela, quali lo sviluppo delle attività produttive e, dunque, l’aumento dell’occupazione e l’ordinata trasformazione del territorio.
  4. L’art. 8 del D.P.R. n. 160 del 2010 impone l’obbligo per il responsabile del SUAP di convocare, in relazione a tutti i casi in cui lo strumento urbanistico di un Comune non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o individui aree insufficienti, la “conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a 14 – quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e alle altre normative di settore, in seduta pubblica” per valutare la “variazione dello strumento urbanistico” all’uopo necessaria, di modo che l’impianto produttivo possa effettivamente essere insediato all’interno del territorio comunale, nel rispetto del principio di iniziativa economica ma anche dell’interesse pubblico a favorire e incrementare l’occupazione.
  5. In tali casi l’interessato non risulta soltanto titolare di un interesse pretensivo al buon esito della conferenza di servizi, utile per l’individuazione di aree consone all’insediamento dell’impianto produttivo, ma è nella piena condizione di vantare l’interesse al mantenimento di una situazione giuridica ormai acquisita mediante il rilascio di un’autorizzazione provvisoria che sia tale da configurare una situazione giuridica di affidamento tale da “richiedere o, meglio, imporre all’Amministrazione una valutazione di tutti gli elementi afferenti alla posizione” della richiedente nel rispetto di esigenze di prosecuzione di un’attività già avviata in virtù di provvedimenti ampliativi rilasciati in precedenza dall’Amministrazione stessa.
  6. E’ da ritenersi illegittimo – in quanto adottato in spregio ai generali principi di semplificazione e leale collaborazione – il rigetto, o l’archiviazione, della pratica – condizione pervero comune a molti uffici tecnici locali – motivato con l’omessa integrazione di mere copie di atti, peraltro neppure puntualmente individuati (dovendo altresì precisarsi che, pure in caso di elencazione, l’omessa esibizione di copie multiple non può mai fociare in un esito reiettivo).

Pubblicato il 04/05/2017

05201/2017 REG.PROV.COLL.

01091/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1091 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
*** Bus Srl, in persona del legale rappresentante p.t., e *** rappresentati e difesi dagli avv.ti Francesco Tramontano e Alessandro Biamonte,;

contro

Comune di Palestrina, in persona del Sindaco p.t., n.c.;

e con l’intervento di

ad opponendum:

*** s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Di Francesco, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma,;

per l’annullamento

-quanto al ricorso introduttivo:

della nota prot. 19252/14 del 18.12.2014;

delle determinazioni dirigenziali di chiusura, in termini negativi, della conferenza di servizi avviata in data 27 settembre 2012 e dei procedimenti avviati per il rilascio di autorizzazioni all’esercizio dell’attività di noleggio;

per quanto possa occorrere, della nota prot. 98/P.A./2015 di diffida a proseguire l’attività utilizzando la rimessa oggetto di autorizzazione provvisoria;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

-quanto ai motivi aggiunti,

del provvedimento n. 41 del 10 giugno 2016, recante la decadenza/revoca della licenza – autorizzazione di esercizio dell’attività di noleggio mediante autobus n. 2 e contestuale invito alla riconsegna del titolo entro 5 giorni dalla notifica;

del provvedimento n. 42 del 10 giugno 2016, recante la decadenza/revoca della licenza – autorizzazione di esercizio dell’attività di noleggio mediante autobus n. 3 e contestuale invito alla riconsegna del titolo entro 5 giorni dalla notifica;

della nota del 31 maggio 2016, recante la comunicazione dell’avvenuta archiviazione del procedimento disposto con nota 18427 dell’8 giugno 2015;

della nota U.T. n. 18427 del 2015;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2017 il Consigliere Antonella Mangia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 20 gennaio 2015 e depositato il successivo 21 gennaio 2015, i ricorrenti – in qualità rispettivamente di “azienda … che opera nel campo del noleggio di autobus con conducente” e di “comproprietario dell’area di cui si controverte, individuata al foglio 28, p.lla 191” – impugnano la nota con cui, in data 18 dicembre 2014, il Comune di Palestrina ha comunicato che la conferenza di servizi avviata per l’autorizzazione di un’area a parcheggio con istanza del 27 settembre 2012 “verrà dichiarata chiusa negativamente” e, contestualmente, disposto la revoca dell’autorizzazione provvisoria prot. 4631 dell’1 aprile 2014 “relativa all’utilizzo dell’area distinta al foglio 28 particella 191 come parcheggio”.

In particolare, i ricorrenti espongono quanto segue:

– premesso che “il vigente P.R.G. del Comune di Palestrina con contempla aree destinate allo stazionamento ed al parcheggio con rimessa di autobus”, gli operatori del settore del noleggio autobus “sono costretti all’utilizzo di aree agricole rese idonee allo scopo”, tenuto, peraltro, conto dell’obbligo di legge secondo cui il rilascio del titolo abilitativo richiesto per l’esercizio di tale attività risulta subordinato alla dimostrazione della disponibilità di aree “idonee allo scopo”, con connessa necessità, in mancanza di previsioni di piano, di procedere “all’espletamento di conferenze di servizi, avviate ai sensi dell’art. 8 D.P.R. 160/2000 in combinato disposto con l’art. 14 ter L. 241/90 e D.P.R. 440/2000”;

– avendo la disponibilità di un’area idonea a tale attività, i ricorrenti chiedevano, dunque, nel 2012 l’avvio della conferenza di servizi “ai fini della realizzazione di un progetto per la realizzazione di impianto produttivo destinato a parcheggio di autobus” e, in data 1.4.2014, ottenevano anche l’autorizzazione n. 4631/2014 per il deposito di pullman “senza opere edilizie”;

– senonché, con nota n. 16536 del 3 novembre 2014 il Comune di Palestrina richiedeva un’integrazione della documentazione;

– nonostante la pronta documentazione da parte dei ricorrenti dell’avvio “di una nuova conferenza di servizi”, fondata su un nuovo progetto, il successivo 18 dicembre 2014 il citato Comune adottava il provvedimento impugnato, con cui – dato conto del mancato riscontro a quanto richiesto – stabiliva la non prosecuzione della conferenza di servizi e revocava, altresì, la su indicata autorizzazione.

Avverso tale provvedimento i ricorrenti insorgono deducendo i seguenti motivi di diritto:

I. VIOLAZIONE DELL’ART. 21 QUINQUIES L. 241/90. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA, CONTRADDITTORIETA’, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO E PROPORZIONALITA’, VIOLAZIONE DELL’ART. 41 COST., per mancata esplicitazione delle ragioni “che abbiano fatto venire meno la persistenza dell’interesse pubblico” e per mancata considerazione dell’integrazione documentale prodotta e, in particolare, della richiesta inoltrata ai fini di una “rinnovata convocazione della Conferenza di servizi”, la cui rilevanza risulta, peraltro, rafforzata dalla constatazione che il provvedimento autorizzatorio, oggetto di revoca, “si fonda su presupposti totalmente differenti, non affatto dipendenti dalla conferenza di servizi a suo tempo attivata”.

II. VIOLAZIONE DELL’ART. 14 TER L. 241/90. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 4 – 5 D.P.R. 447/98 NONCHE’ DELL’ART. 8 D.P.R. 160/2010. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DI BUON ANDAMENTO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’, atteso che il Comune ha totalmente disatteso la richiesta di convocazione di una nuova conferenza, attribuendo, peraltro, rilievo “a chi non avesse espresso la propria determinazione definitiva (attendendo integrazioni o pareri), né definitivamente attendersi una sua determinazione”, non ha operato nel rispetto dei termini di legge e, ancora, non ha esplicitato alcuna valutazione motivata “delle risultanze della conferenza”.

III. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI MOTIVAZIONE. ILLOGICITA’ MANIFESTA. CONTRADDITTORIETA’. VIOLAZIONE DELLA L. 218/2003 E DELLA DIRETTIVA 11/98/CE. VIOLAZIONE DELL’ART. 41 COST.. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’, in quanto si deduce sì l’indisponibilità del suolo ma non si tiene in alcun conto che l’indisponibilità de qua è derivata proprio dalla revoca dell’autorizzazione e, quindi, imputabile “all’amministrazione stessa”, e, ancora, risulta ricollegabile all’insussistenza di aree “che consentano – da un punto di vista urbanistico – una destinazione compatibile con il rimessaggio e il parcheggio (anche senza opere edili) degli autobus”.

L’Amministrazione intimata non si è costituita.

Con ordinanza n. 878 del 26 febbraio 2015 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare.

2. Il successivo 14 giugno 2016 i ricorrenti hanno depositato motivi aggiunti, volti all’annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti nn. 41 e 42 con cui, in data 10 giugno 2016, il Comune di Palestrina ha determinato la “decadenza e, quindi, la revoca” delle licenze/autorizzazioni “per l’esercizio dell’attività di noleggio da rimessa con conducente mediante autobus” intestate alla *** Bus srl e, pertanto, ordinato la riconsegna del titolo entro e non oltre il termine di 5 giorni, sotto “comminatoria delle sanzioni di legge (contestazione dell’esercizio abusivo dell’attività”)”, nonché delle note in date 31 maggio 2016 e 8 giugno 2016, recanti rispettivamente “la comunicazione dell’avvenuta archiviazione del procedimento disposto con nota 18427 dell’8.6.2015” e l’archiviazione “del procedimento preordinato al rilascio dell’autorizzazione per la realizzazione di un impianto produttivo previa determinazione urbanistica”.

A tali fini i ricorrenti – dopo aver rappresentato l’inoltro in data 20 aprile 2016 di un’istanza “ex art. 8 D.P.R. n. 160 del 7.8.2010, volta all’avvio di una conferenza di servizi destinata a coordinarsi con il procedimento preordinato al “rilascio della autorizzazione per la realizzazione di un impianto produttivo previa determinazione urbanistica”, non ancora definito e, pertanto, ancora in corso – deducono i seguenti motivi di diritto:

I.VIOLAZIONE DEL GIUDICATO CAUTELARE DELL’ORDINANZA N. 878/2015. VIOLAZIONE DELL’ART. 21 SEPTIES L. 241/90. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO LEGITTIMO. VIOLAZIONE DELL’ART. 21 QUINQUIES – SEPTIES – NONIES L. 241/90. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETA’ – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO E PROPORZIONALITA’. VIOLAZIONE DELL’ART. 41 COST., atteso che “giammai l’Amministrazione avrebbe potuto ritenere concluso secondo gli effetti conformativi dell’ordinanza n. 878/2015 il procedimento” avviato ex art. 8 D.P.R. n. 160 del 2010 e ritenere, ancora, l’istanza del 2016 “autonoma” e “dunque tale da non incidere (in senso istruttorio) sull’originario procedimento”, tenuto, tra l’altro, conto dei principi di affidamento e di leale collaborazione e, ancora, del rilievo che un provvedimento di archiviazione non può essere in alcun modo assimilato all’adozione di un provvedimento espresso, così come richiesto nell’ordinanza indicata.

II. VIOLAZIONE DELL’ART. 14 TER L. 241/90. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 4 E 5 D.P.R. 447/1998 NONCHE’ DELL’ART. 8 D.P.R. 160/2010. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DI BUON ANDAMENTO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’, poiché la richiesta di avvio di conferenza depositata in data 20 aprile 2016 non è stata affatto valorizzata e, in ogni caso, l’Amministrazione non poteva dichiarare la revoca e/o decadenza dai titoli abilitativi “senza attendere gli esiti della conferenza di servizi”.

III. VIOLAZIONE DELLA LEGGE 218/2003 E DELLA DIRETTIVA 11/98/CE. VIOLAZIONE DELL’ART. 41 COST.. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’, atteso che il rigetto delle istanze è disceso dall’indisponibilità di un suolo ma quest’ultimo è riconducibile alla revoca (illegittima) dell’autorizzazione e, dunque, sostanzialmente dipeso da un fatto imputabile all’Amministrazione stessa, in spregio, tra l’altro, del principio di iniziativa economica, il quale non può risultare subordinato a scelte amministrative e pianificatorie comunali.

Il successivo 14 luglio 2016 ha depositato atto di intervento ad opponendum la *** s.r.l., in qualità di “azienda storica del territorio di Palestrina, operante nell’ambito del servizio di trasporto locale, scuolabus, trasporto persone ecc.”, dotata “del deposito di automezzi necessario per svolgere la propria attività” nel territorio di Palestrina.

In medesima data i ricorrenti hanno prodotto una memoria con cui hanno contestato l’ammissibilità del su indicato intervento, “difettando in capo alla società interventrice qualsivoglia interesse suscettibile di tutela per effetto del rigetto del ricorso”, posto che “la Società – da una visura effettuata – non risulta neppure iscritta al R.E.N. e dunque non esercita neppure quell’attività millantata di autotrasporto di persone, che la porrebbe in pretesa concorrenza con la ricorrente, che viceversa è regolarmente iscritta” e, ancora, “millanta attuali capacità imprenditoriali che non le appartengono”, così come desumibile, tra l’altro, dalla carenza dell’autorizzazione dell’attività di autotrasporto delle persone”, e, ancora, insistito sulla fondatezza delle censure formulate, evidenziando – in aggiunta – la configurabilità dell’avvenuta formazione del titolo richiesto per silentium.

Con ordinanza n. 4110 del 2016 il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare.

3. A seguito del deposito di un’ulteriore memoria difensiva ad opera dei ricorrenti, all’udienza pubblica del 18 gennaio 2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso introduttivo del presente giudizio ed i motivi aggiunti in seguito proposti sono fondati e, pertanto, vanno accolti.

2. In via preliminare, il Collegio ravvisa la necessità di esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum, sollevata dai ricorrenti.

Tale eccezione è fondata.

Come noto, l’intervento nel processo amministrativo risulta disciplinato dagli artt. art. 28 e 50 c.pr.amm..

Come più volte affermato anche in giurisprudenza, tale istituto – regolamentato sotto la duplice forma dell’intervento “ad adiuvandum” e dell’intervento “ad opponendum” – è caratterizzato da un ambito di applicazione di portata minore da quello, invece, operante nel processo civile (non risultando ammesse le forme dell’intervento principale e di quello litisconsortile in parte actoris bensì meramente la forma c.d. “adesiva”), in ragione primariamente del rilievo che il processo amministrativo costituisce un processo che si profila ordinariamente come di “impugnazione” di atti e provvedimenti e, dunque, risulta connotato da una chiara e netta contrapposizione di interessi che indefettibilmente investe in via principale esclusivamente l’amministrazione e il privato.

Proprio sulla base delle peculiarità dell’intervento nel processo amministrativo, il legislatore ha, pertanto, espressamente riconosciuto la facoltà di intervenire in tale processo alle parti “nei cui confronti la sentenza deve essere pronunciata”, non evocate in giudizio, ed a “chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse”.

Come si trae dal disposto della legge, la facoltà di intervento richiede – in ogni caso – la titolarità di una situazione qualificata, la quale – per quanto attiene all’intervento ad opponendum, di rilevanza in questa sede – necessariamente presuppone un oggettivo e concreto interesse in capo al terzo a contrastare il ricorso e a conseguirne il rigetto, il quale può essere collegato a quello dell’Amministrazione resistente o di qualche controinteressato già costituito in giudizio ma anche autonomo poiché connesso al mantenimento dell’atto e/o provvedimento gravato (come – ad esempio – nel caso dei partecipanti ad un concorso che siano venuti a conoscenza dell’impugnazione del relativo bando).

In altri termini, l’intervento ad opponendum – per essere ritenuto ammissibile – non può prescindere dalla rappresentazione da parte del terzo della titolarità di tale situazione soggettiva, atta ad attestare la ricaduta di effetti negativi a danno dello stesso in caso di positivo riscontro dell’azione di annullamento proposta, adeguatamente supportata, tra l’altro, da elementi concreti ed oggettivi atti ad comprovare la sussistenza di un interesse che, seppure di mero “fatto”, deve palesarsi come specifico e differenziato rispetto alla collettività, così come, tra l’altro, imposto dall’art. 50 c.pr.amm..

Tutto ciò detto, il Collegio non può che prendere atto che la *** s.r.l. si è limitata a mere asserzioni inerenti la propria attività, affatto supportate dalla produzione di documenti giustificativi, in spregio del già menzionato art. 50, ed, anzi, accuratamente contestate dai ricorrenti mediante l’allegazione di apposite visure e, ancora, documentazione fotografica, e, dunque, ritiene doveroso pervenire alla conclusione che l’eccezione di inammissibilità in esame merita di essere accolta.

In definitiva, l’intervento ad opponendum della *** s.r.l. va dichiarato inammissibile.

3. Passando all’esame delle domande di annullamento avanzate, appare opportuno ricordare che:

– con l’atto introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti impugnano la nota con cui, in data 18 dicembre 2014, l’Amministrazione intimata ha rappresentato che la conferenza di servizi richiesta con nota del 5 dicembre 2014, assunta al prot. n. 18427 “verrà dichiarata chiusa negativamente” per mancato riscontro alla nota del 3 novembre 2014 di richiesta di documentazione integrativa “per il prosieguo dell’iter” afferente la precedente richiesta di conferenza di servizi avanzata nel 2012 e, contestualmente, ha revocato “l’autorizzazione provvisoria prot. 4631 del 01/04/2014 relativa all’utilizzo dell’area distinta in catasto al foglio 28, particella 191 come parcheggio” (con chiari riflessi negativi in ordine alla possibilità di ottenere il rinnovo delle licenze annuali in scadenza nonché di conseguire il rilascio delle nuove autorizzazioni richieste nel dicembre 2014);

– con i motivi aggiunti depositati in data 14 giugno 2016 i ricorrenti impugnano, poi, i provvedimenti n. 41 e n. 42 del 10 giugno 2016, con cui l’Amministrazione intimata ha disposto la “decadenza – “revoca” delle licenze – autorizzazioni di esercizio di noleggio mediante autobus, intestate alla *** Bus, e, pertanto, invitato quest’ultima a riconsegnare i titoli entro 5 giorni, la nota del 31 maggio 2016 “recante la comunicazione dell’avvenuta archiviazione del procedimento disposto con nota 18427 dell’8.6.2015” nonché la nota U.T. n. 18427, recante “l’archiviazione del procedimento preordinato al rilascio di autorizzazione per la realizzazione di un impianto produttivo previa determinazione urbanistica”.

Le su indicate impugnative sono fondate e, pertanto, vanno accolte.

3.1. Per quanto attiene alla domanda di annullamento proposta con l’atto introduttivo del giudizio, preme porre in evidenza – in via preliminare – quanto segue:

– le determinazioni assunte con il provvedimento impugnato si fondano essenzialmente sul mancato riscontro da parte della società ricorrente alla richiesta di integrazione documentale formulata dall’Amministrazione con nota prot. n. 165236, riportante la data del 3 novembre 2014;

– già in data 5 dicembre 2014 risulta essere stata inoltrata dai ricorrenti formale richiesta di convocazione di una “nuova conferenza di servizi”, ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. del 7 dicembre 2006 (Decreto Bersani), per il rilascio dell’autorizzazione di un impianto produttivo previa determinazione urbanistica dell’area destinata all’insediamento di un parcheggio per bus turistici con relativi servizi.

Ciò detto, i ricorrenti affermano che, nella nota prot. n. 16536, non era affatto specificata la documentazione da produrre e, comunque, contestano l’asserzione dell’Amministrazione afferente il mancato pervenimento di qualsiasi documento integrativo in ragione primariamente dell’avvenuto inoltro della nuova istanza del 5 dicembre 2014, e, pertanto, denunciano, tra l’altro, i vizi di violazione dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 41 Cost. ed eccesso di potere per carenza istruttoria, contraddittorietà nonché violazione dei principi di affidamento e proporzionalità.

Tali censure sono meritevoli di condivisione.

Al riguardo, appare doveroso osservare che:

– come si trae da quanto in precedenza riportato, la controversia in esame investe direttamente la problematica inerente la conciliazione del principio costituzionale che stabilisce la libertà dell’iniziativa economica, ponendo ad essa gli unici limiti del “contrasto con l’utilità sociale” e del “danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” (art. 41 Cost.), con l’adeguatezza dell’assetto del territorio, impresso dalle Amministrazioni pubbliche mediante gli strumenti di pianificazione urbanistica, a garantire o anche soltanto a non ostacolare la piena operatività di tale principio;

– come noto, a tale problematica si è cercato di ovviare già mediante l’art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, prescrivente la possibilità di convocare una conferenza di servizi al precipuo fine di ottenere una variazione dello strumento urbanistico utile per l’individuazione di aree da destinare all’insediamento di impianti produttivi;

– in sintesi, anche a livello normativo è stata ravvisata la necessità di introdurre specifiche previsioni, precipuamente volte a consentire l’insediamento di impianti di tal genere anche nelle ipotesi in cui lo strumento urbanistico comunale non preveda apposite aree o, comunque, le aree all’uopo previste si rivelino insufficienti “in relazione al progetto presentato”, in una visione di giusto contemperamento di opposte esigenze, entrambi meritevoli di tutela, quali lo sviluppo delle attività produttive e, dunque, l’aumento dell’occupazione e l’ordinata trasformazione del territorio;

– in rapporto di stretta correlazione o, meglio dire, derivazione con il menzionato art. 5 si pone – al momento – l’art. 8 del D.P.R. n. 160 del 2010, imponente l’obbligo per il responsabile del SUAP di convocare, in relazione a tutti i casi in cui lo strumento urbanistico di un Comune non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi o individui aree insufficienti, la “conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a 14 – quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e alle altre normative di settore, in seduta pubblica” per valutare la “variazione dello strumento urbanistico” all’uopo necessaria, di modo che l’impianto produttivo possa effettivamente essere insediato all’interno del territorio comunale, nel rispetto del principio di iniziativa economica ma anche dell’interesse pubblico a favorire e incrementare l’occupazione.

In definitiva, si è in presenza di una “procedura semplificata di variante urbanistica”, basata su esigenze sostanziali che giustificano l’operatività di un regime eccezionale e derogatorio della disciplina ordinaria e generale, essenzialmente comportante – non una mera facoltà, bensì – un vero e proprio obbligo per l’Amministrazione di avviare la conferenza di servizi al fine di ovviare alla carenza di aree destinate – a livello di strumenti urbanistici – all’insediamento di impianti produttivi.

Ciò detto, il Collegio non può che prendere atto che:

– la società ricorrente *** Bus – operante “nel campo del noleggio degli autobus”, già titolare dell’autorizzazione provvisoria n. 4631 del 2014 per l’utilizzo di un’area a parcheggio per “il deposito di pullman senza opere edilizie” (in virtù, tra l’altro, dell’intervento di una sentenza penale di assoluzione “perché il fatto non sussiste”, emessa dal Tribunale di Tivoli in esito alla contestazione del reato di abuso edilizio), assolutamente indispensabile per l’esercizio e la prosecuzione della propria attività, in ragione della disciplina che regolamenta la materia, imponente l’obbligo di godere della disponibilità di una rimessa e, dunque, di un “suolo” per lo stazionamento dei mezzi dalla stessa utilizzati – già nel 2012 si era attivata presso il Comune di Palestrina per ottenere, tra l’altro, una diversa conformazione urbanistica delle aree, utile per l’insediamento di un parcheggio per “bus turistici con relativi servizi” (cfr. all. n. 6 all’atto introduttivo del giudizio), e, in seguito, aveva, peraltro, formulato una nuova richiesta in tal senso con lettera pervenuta all’Amministrazione in data 5 dicembre 2014;

– la documentazione agli atti comprova non solo che, nel 2014, il procedimento avviato nel 2012 non era stato ancora concluso, ma anche che il citato Comune – esclusivamente a causa del mancato riscontro ad una richiesta di documentazione integrazione, ritenuta necessaria “per il prosieguo dell’iter”, formulata con nota n. 16536 del 3 novembre 2014 – ha chiuso la conferenza di servizi e, ancora, ha revocato l’autorizzazione provvisoria;

e, dunque, pervenire alla conclusione che l’Amministrazione non ha correttamente operato sia in ragione dei contenuti della nota prot. n. 16536 del 3 novembre 2014 (i quali si prestano a dare conto esclusivamente di informazioni acquisite dal tecnico dei ricorrenti in ordine, tra l’altro, alle “richieste di integrazione” e, quindi, rivelano che, mediante di essa, non è stata offerta una compiuta ed esaustiva esposizione dei documenti mancanti e, nel contempo, confermano il mancato inoltro in termini puntuali di una richiesta di integrazione documentale nei confronti degli interessati, in spregio del principio di leale collaborazione che deve connotare – in termini diretti ed immediati – i rapporti tra gli interessati e l’Amministrazione, in stretta aderenza, tra l’altro, al disposto di cui all’art. 6 della legge n. 241 del 1990 – cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 10 dicembre 2009; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 29 gennaio 2009, n. 118; TAR Umbria, 18 gennaio 2008, n. 18), sia per la totale omessa considerazione della nuova istanza inoltrata in data 5 dicembre 2014 da parte degli interessati.

A ulteriore conferma delle conclusioni a cui si è pervenuti depone – del resto – il rilievo che, nel caso di specie, gli interessati non risultavano soltanto titolari di un interesse pretensivo al buon esito della conferenza di servizi, utile per l’individuazione di aree consone all’insediamento dell’impianto produttivo, bensì erano nella piena condizione di vantare anche l’interesse al mantenimento di una situazione giuridica ormai acquisita mediante il rilascio dell’autorizzazione prot. n. 4631 dell’1.4.2014, ossia versavano in una situazione giuridica di affidamento tale da richiedere o, meglio, imporre all’Amministrazione una valutazione di tutti gli elementi afferenti alla posizione della *** Bus attenta ed accurata anche sotto il profilo dell’interesse pubblico, nel rispetto di esigenze di prosecuzione di un’attività già avviata in virtù, tra l’altro, di provvedimenti ampliativi rilasciati in precedenza dall’Amministrazione stessa, la quale – per contro – non risulta essere stata effettuata.

Tanto è sufficiente per l’accoglimento della domanda di annullamento proposta con l’atto introduttivo del giudizio, con assorbimento delle ulteriori censure formulate.

3.2. Come riportato in precedenza, i ricorrenti propongono motivi aggiunti per l’annullamento dei provvedimenti con cui, in data 10 giugno 2016, il Comune di Palestrina ha disposto la “decadenza-revoca” delle licenze rilasciate alla *** Bus per l’esercizio di noleggio mediante autobus, con contestuale invito alla riconsegna dei titoli entro 5 giorni, a causa della indisponibilità di “un’area attrezzata per il ricovero degli autobus, requisito fondamentale per lo svolgimento dell’attività”, nonché proceduto all’archiviazione delle pratica avviata dai ricorrenti con l’istanza del 5 dicembre 2014 per omesso pervenimento della documentazione integrativa richiesta con nota prot. n. 18427/1909/15 del 4 febbraio 2015, consistente nella mera “presentazione di ulteriori ….. copie da trasmettere agli Enti interessati”.

A tali fini i ricorrenti lamentano non solo che, così operando, l’Amministrazione avrebbe eluso l’ordinanza cautelare di questo Tribunale n. 878 del 2015 (non essendo configurabile l’archiviazione in termini di provvedimento espresso, reso a conclusione del procedimento dagli stessi avviato con l’istanza del 5 dicembre 2014) e, ancora, avrebbe contravvenuto ai principi generali “in materia di conferenza di servizi” per non aver valorizzato “minimamente la” nuova “richiesta di avvio di conferenza depositata il 20.4.2016”, senza, tra l’altro, considerare la stretta connessione tra il venire meno della disponibilità delle aree e l’adozione di un provvedimento illegittimo, quale quello di revoca dell’autorizzazione provvisoria adottato in data 18.12.2014, impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio.

Tale doglienze hanno giuridico pregio, atteso che:

– non appare che possa essere posto in discussione che – in esito all’accoglimento del ricorso introduttivo, in precedenza statuito – il presupposto di fatto indicato a giustificazione dell’adozione dei provvedimenti di “revoca-decadenza” impugnati, ossia la riferita indisponibilità di un’area “attrezzata per il ricovero degli autobus”, sia indefettibilmente venuto meno, con la conseguenza che i provvedimenti de quibus finiscono con il poggiare su presupposti di fatto inesistenti. Non vi è chi non veda, infatti, che l’accoglimento dell’impugnativa in questione chiaramente determina la reviviscenza dell’autorizzazione provvisoria concessa in data 1 aprile 2014 e, dunque, la disponibilità delle aree, a cui non può necessariamente non riconnettersi l’insussistenza di un’effettiva corrispondenza tra la situazione fattuale e giuridica riportata nei provvedimenti in esame e quella giuridicamente esistente;

– non è dato, poi, comprendere i documenti mancanti e, anzi, la documentazione prodotta agli atti induce a rilevare la mancata produzione – non di documenti indefettibilmente necessari che gli interessati sarebbero stati tenuti a fornire nel rispetto delle prescrizioni di legge, bensì – di mere “ulteriori copie” della documentazione già fornita, utili per la trasmissione a tutti gli Enti interessati, la quale non può che profilarsi inadeguata a supportare – sotto il profilo motivazionale – l’archiviazione del procedimento avviato dai ricorrenti con l’istanza del 5 dicembre 2014 o, comunque, a concretizzare un valido riscontro all’obbligo di concludere il procedimento in tal modo avviato, in stretta aderenza a quanto disposto con l’ordinanza di cui sopra;

– come ampiamente posto in evidenza dai ricorrenti, l’Amministrazione ha, poi, proceduto senza prendere in alcuna considerazione l’avvenuto inoltro, in data 20 aprile 2016, di un’ulteriore istanza ex art. 8 D.P.R. 160/2010 che, seppure definibile “autonoma”, era inequivocabilmente valida ad attivare la procedura semplificata per l’individuazione di nuove aree da destinare all’insediamento di impianti produttivi, utile ad ovviare alla carenza riscontrata.

In definitiva, i motivi aggiunti vanno accolti.

4. Per le ragioni illustrate:

– il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti in seguito proposti vanno accolti;

– l’atto di intervento ad opponendum della *** s.r.l. va dichiarato inammissibile.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate a favore dei ricorrenti in € 2.000,00, oltre agli accessori di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1091/2015, come in epigrafe proposto:

– accoglie il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti in seguito proposti e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati;

– dichiara inammissibile l’atto di intervento ad opponendum della *** s.r.l.;

– condanna il Comune di Palestrina al pagamento delle spese di giudizio, così come liquidate in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2017 con l’intervento dei Magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Antonella Mangia, Consigliere, Estensore

Antonio Andolfi, Primo Referendario

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