Consiglio di Stato, Sezione IV, Presidente Vincenzo Lopilato, Estensore Eugenio Tagliasacchi. sentenza 26 ottobre 2026, n. 7771 (R.G. n. 5749/2025), Soc. XY (Avv. Marco Selvaggi) contro Comune di Tivoli (Avv. Alessandro Biamonte).

Responsabilità della pubblica amministrazione – Annullamento in autotutela del permesso di costruire – Successivo annullamento giurisdizionale del provvedimento di ritiro – Danno da provvedimento illegittimo – Colpa dell’apparato – Errore scusabile – Complessità fattuale e precedenti giurisdizionali discordanti – Riedizione del potere – Allegazione e prova del danno-conseguenza – Specificità della devoluzione in appello – Appello incidentale condizionato dell’assicuratore.

L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo di secondo grado non determina, per ciò solo, la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione che lo abbia adottato, occorrendo l’autonomo accertamento dell’elemento soggettivo secondo il paradigma dell’art. 2043 c.c. La colpa dell’apparato è esclusa ove la determinazione, benché successivamente rimossa, sia maturata nell’ambito di un assetto fattuale e giuridico obiettivamente complesso, comprovato, nella specie, anche dall’esistenza di pronunce giudiziali di segno discordante, compreso il rigetto della tutela cautelare contro l’originario atto di autotutela. Restano in ogni caso insufficienti, ai fini dell’accoglimento della domanda, una generica allegazione di perdite economiche e la mera riproposizione in appello, per relationem, della richiesta risarcitoria formulata in primo grado, senza specifica individuazione delle componenti del danno-conseguenza e degli elementi che le comprovino. Il rigetto dell’appello principale determina l’improcedibilità dell’appello incidentale subordinato al suo accoglimento. (Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2026, n. 7771).

COMMENTO

di Alessandro Biamonte

1. Il problema giuridico: dalla caducazione dell’atto alla verifica dell’illecito

Nella responsabilità della pubblica amministrazione, la distanza tra l’illegittimità del provvedimento e l’obbligazione risarcitoria costituisce una distinzione strutturale, non una mera cautela formulare. La pronuncia in commento la restituisce alla sua effettiva portata ordinante: il giudicato demolitorio identifica il vizio dell’esercizio del potere; il giudizio aquiliano verifica, su un piano ulteriore e logicamente non fungibile, se l’attività amministrativa abbia prodotto un pregiudizio ingiusto, causalmente riferibile a una condotta rimproverabile e concretamente dimostrato nelle sue conseguenze patrimoniali.

La controversia nasce dall’annullamento in autotutela, disposto dal Comune di Tivoli nel dicembre 2013, di un permesso di costruire rilasciato nel 2011 per un intervento di demolizione e ricostruzione. La società titolare del progetto ottiene nel 2017 l’annullamento giurisdizionale dell’atto di ritiro, ma non per questo consegue il riconoscimento automatico del diritto al ristoro delle perdite che assume di aver subito per l’interruzione dell’intervento. Introduce nel 2018 un’autonoma domanda risarcitoria, quantificata in misura non inferiore a euro 300.000; il T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-quater, con sentenza n. 8298 del 29 aprile 2025, la respinge per difetto di colpa dell’Amministrazione.

In appello la società ripropone, mediante un unico motivo, la tesi della responsabilità comunale, attribuendo natura inescusabile all’interpretazione della disciplina urbanistica posta alla base dell’autotutela e invocando la contraddittorietà delle posizioni assunte dall’Ente nelle diverse controversie. Il Consiglio di Stato respinge il gravame: il passaggio dall’errore amministrativo alla colpa risarcitoria non è consentito dalla sola sopravvenienza di una pronuncia che ricostruisca diversamente il quadro regolatorio.

2. La complessità non è una formula assolutoria: il significato probatorio delle decisioni discordanti

La ragione assorbente del rigetto è espressamente individuata nel § 10.1 della decisione: l’errore scusabile dell’Amministrazione. Non si tratta di accordare un’immunità generalizzata all’azione amministrativa complessa, quasi che il numero dei procedimenti o la tecnicità della materia potessero, di per sé, neutralizzare la responsabilità. Il parametro rimane il concreto grado di rimproverabilità dell’apparato rispetto alle regole di condotta conoscibili ed esigibili al tempo dell’adozione della determinazione.

In questa prospettiva acquistano rilievo due circostanze documentali precisamente valorizzate dal Collegio. La prima è l’ordinanza cautelare del T.A.R. Lazio 3 giugno 2014, n. 2503, che, in sede di sommaria delibazione dell’impugnazione dell’autotutela, aveva escluso la sussistenza del fumus boni iuris. La seconda è l’alternanza di decisioni di segno diverso nel distinto giudizio promosso dai controinteressati contro il titolo edilizio e la successiva variante: la sentenza T.A.R. Lazio n. 4831/2021, sfavorevole alla variante, è stata riformata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7539/2023.

L’ordinanza cautelare non fa stato sulla legittimità dell’atto né trasforma una valutazione interinale in una presunzione assoluta di diligenza dell’Amministrazione. Analogamente, una sentenza successiva di segno opposto non rende retroattivamente lecito ciò che è stato annullato. Entrambe le evenienze assumono, però, un valore sintomatico concreto: dimostrano che il dissenso interpretativo non apparteneva soltanto alla dialettica amministrazione-privato, ma aveva trovato espressione anche nel vaglio giurisdizionale. Il giudice della responsabilità non è chiamato a correggere una seconda volta l’interpretazione urbanistica: deve verificare se, all’epoca della determinazione, l’errore rivelasse una negligenza oggettivamente imputabile.

La soluzione si inscrive nell’indirizzo che distingue l’illegittimità dalla rimproverabilità dell’apparato, con riguardo alla chiarezza delle disposizioni applicabili, alla difficoltà di ricostruzione dei fatti e al margine di valutazione riconosciuto all’Amministrazione (Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087; Cons. Stato, Sez. IV, 17 marzo 2026, n. 2219). È proprio l’ancoraggio ai dati specifici, e non un generico richiamo alla complessità, a conferire alla sentenza n. 7771/2026 una portata persuasiva.

3. Il giudicato demolitorio e la riedizione del potere: precisioni sul bene della vita

La sentenza T.A.R. Lazio n. 7321/2017 aveva annullato l’autotutela per difetti istruttori, motivazionali e profili di contraddittorietà procedimentale, facendo espressamente salva la possibilità di una nuova valutazione della compatibilità edilizia dell’intervento. Il procedimento è stato poi riaperto: la società ha presentato istanza di variante il 22 giugno 2018 e il Comune ha rilasciato il titolo in variante n. 10/2019. Nel § 10.2 il Consiglio di Stato richiama tale successione, osservando che la pronuncia del 2017 non aveva attribuito direttamente il bene della vita, ma aveva dato luogo alla riedizione del potere.

Il passaggio esige una lettura concettualmente sorvegliata. Il titolare di un permesso già rilasciato è normalmente portatore, rispetto al successivo atto che lo ritira, di un interesse legittimo oppositivo, diverso dalla posizione di chi sollecita per la prima volta un titolo ampliativo. In proposito, Cons. Stato, Sez. III, 21 gennaio 2026, n. 512 ha chiarito che, per gli interessi oppositivi, l’annullamento dell’atto lesivo non postula, come regola generale, una nuova prognosi sulla spettanza del bene già acquisito. Sarebbe pertanto improprio trarre dal § 10.2 della sentenza qui commentata un principio generale secondo cui ogni annullamento dell’autotutela edilizia lascerebbe necessariamente indimostrato il bene della vita.

La corretta lettura della pronuncia n. 7771/2026 è più circoscritta. Nel caso concreto l’annullamento interveniva con specifica salvezza del riesame amministrativo ed era seguito da un diverso assetto provvedimentale, a sua volta oggetto di contenzioso. Soprattutto, la rilevazione sulla spettanza del bene della vita non costituisce la ratio indispensabile del rigetto, già integralmente sorretto dall’assenza di colpa. Anche ammettendo la qualificazione oppositiva della posizione del privato, permangono intatti i distinti requisiti della rimproverabilità, del nesso causale e dell’allegazione del danno-conseguenza. La distinzione preserva la coerenza sistematica del giudizio senza dilatarne indebitamente il principio decisorio.

4. Danno-conseguenza e onere di allegazione: la soglia anteriore alla prova

Il profilo di maggiore utilità operativa si rinviene nella considerazione ulteriore svolta dal Collegio al § 10.2. Oltre all’assenza di colpa, viene constatato un difetto che precede il problema della prova: l’assenza di una sufficiente allegazione della consistenza del danno-conseguenza. È un rilievo metodologicamente netto. Non può pretendersi una verifica istruttoria di un pregiudizio che sia rimasto indeterminato nella sua struttura fattuale, nelle sue voci costitutive e nella sua derivazione causale dalla condotta dedotta come illecita.

Il giudizio risarcitorio non conosce un onere di mera evocazione del danno. Il ricorrente deve specificare quali costi effettivi, perdite patrimoniali, ricavi netti non conseguiti o occasioni economiche perdute siano causalmente imputabili all’atto, e deve distinguere tali conseguenze dagli effetti di circostanze autonome: nel caso, fra le altre, il sequestro penale, l’attività procedimentale successiva, il contenzioso instaurato da terzi e le scelte organizzative dell’iniziativa edilizia. Il quantum non è ricavabile dall’importo enunciato nelle conclusioni della domanda, neppure quando a esso si accompagni una generica richiesta di consulenza tecnica.

È qui illuminante la distinzione fra allegazione, prova ed eventuale valutazione tecnica. La consulenza può consentire al giudice di apprezzare elementi specialistici già ritualmente introdotti nel processo; non può essere impiegata per individuare ex novo l’oggetto del danno che la parte non abbia descritto né per costruire una catena causale soltanto ipotizzata. In termini particolarmente pertinenti, Cons. Stato, Sez. IV, 27 dicembre 2021, n. 8627 esclude la funzione esplorativa della consulenza tecnica quando la domanda risarcitoria difetti dei necessari elementi allegativi e probatori. Anche l’Adunanza plenaria, con sentenza 23 aprile 2021, n. 7, riconduce il danno da lesione di interessi legittimi al paradigma aquiliano, con applicazione dei criteri della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità secondo l’ordinaria diligenza, ai sensi degli artt. 2056, 1223 e 1227 c.c.

La decisione in esame conferma un principio di ordine processuale e sostanziale insieme: l’attività istruttoria non può sostituire l’esercizio dell’onere di allegazione. L’equità della liquidazione, d’altronde, presuppone un danno accertato nella sua esistenza; non è un mezzo per affermarne l’esistenza in assenza di base fattuale sufficientemente determinata.

5. L’appello come critica della decisione e non come riproduzione indistinta della domanda

Il rilievo sulla carenza di allegazione si salda con il regime devolutivo del secondo grado. La società appellante si era limitata a richiedere una liquidazione fondata sui documenti del primo giudizio, richiamati senza puntuale ricostruzione delle voci e dei relativi fatti costitutivi. Il Consiglio di Stato sottolinea l’insufficienza di tale rinvio, rimarcando che il giudice dell’appello non è chiamato a rintracciare negli atti precedenti, in luogo della parte, quanto non sia stato specificamente devoluto.

È utile qui distinguere il carattere dell’eccezione prospettata in giudizio dalla tecnica decisoria adottata. Il Collegio respinge nel merito l’unico motivo d’appello, non pronuncia una generale declaratoria di inammissibilità del gravame principale; a ciò aggiunge, sul piano della domanda risarcitoria non esaminata nel quantum in primo grado, l’inidoneità del rinvio per relationem e la genericità dell’originaria quantificazione. La differenza non è di dettaglio: segna il confine fra la ragione immediatamente decisiva e gli ulteriori argomenti che la rafforzano.

Lo stesso rigore governa il divieto di innovazione del materiale probatorio in appello (art. 104 c.p.a.). La parte non può rimediare a un’iniziale insufficienza allegativa mediante una trasposizione tardiva di elementi che avrebbe dovuto dedurre tempestivamente. L’effettività della tutela risarcitoria non comporta dissoluzione delle preclusioni che garantiscono la parità delle parti e la definizione del thema decidendum.

6. Il segmento assicurativo: condizione dell’impugnazione e limiti oggettivi del giudizio

La presenza delle compagnie assicuratrici introduceva un tema distinto: l’ammissibilità della loro chiamata nel processo amministrativo e la qualificazione delle pretese relative alla garanzia contrattuale. In primo grado, il T.A.R. aveva rilevato che non risultava notificata una domanda riconvenzionale di manleva; ne aveva tratto la conclusione che la controversia restava circoscritta alla domanda risarcitoria proposta dalla società contro il Comune, senza estendersi alla definizione del rapporto assicurativo, avente natura civilistica.

AIG aveva proposto appello incidentale condizionato su tale profilo. Il Consiglio di Stato, avendo respinto il gravame principale, lo dichiara improcedibile. La statuizione non costituisce dunque decisione di merito sull’operatività delle polizze, sulla giurisdizione in relazione a una domanda di garanzia effettivamente introdotta né sulle contestazioni concernenti il rischio assicurato. Tali questioni rimangono estranee all’accertamento che sorregge la pronuncia.

Un chiarimento ulteriore riguarda la richiesta comunale di espungere il vocabolo “dolosamente” dagli scritti dell’assicuratore. Il Collegio la respinge, ritenendo che, nel contesto difensivo, l’espressione richiami un elemento della fattispecie civilistica di cui all’art. 1892 c.c. e non integri, di per sé, un’espressione sconveniente od offensiva ai sensi dell’art. 89 c.p.c. per il tramite dell’art. 39 c.p.a. Tale statuizione non accerta, neppure implicitamente, un dolo dell’Ente: concerne esclusivamente l’ammissibilità lessicale dell’allegazione difensiva. La distinzione è essenziale per non trasformare una valutazione sul linguaggio processuale in un improprio giudicato di fatto.

7. La portata della sentenza: una responsabilità dell’apparato senza automatismi e una prova del danno senza supplenze

La sentenza n. 7771/2026 può essere letta lungo due direttrici di sistema. La prima è l’autonomia della responsabilità rispetto alla legittimità: il giudice non nega la rilevanza del precedente annullamento dell’autotutela, ma rifiuta che esso assorba l’esame della rimproverabilità dell’apparato. La seconda è l’autonomia del danno rispetto alla mera esposizione della vicenda amministrativa: la perdita economica, per entrare nell’area del risarcibile, deve emergere quale conseguenza concreta, determinata e imputabile dell’illecito, non quale riflesso presunto di una sequenza procedimentale complessa.

Il risultato non è una tutela attenuata del privato, né un’esenzione dell’Amministrazione dalle conseguenze di condotte effettivamente lesive; è l’applicazione simmetrica di regole di responsabilità che subordinano il trasferimento patrimoniale alla dimostrazione dei suoi presupposti. La tutela finanziaria dell’ente pubblico non è un titolo autonomo per resistere a una fondata pretesa risarcitoria: diventa, piuttosto, la conseguenza dell’impossibilità di addossare alla collettività un pregiudizio non assistito dai requisiti che l’ordinamento richiede per ogni condanna.

In tale prospettiva la pronuncia merita attenzione non per una particolare innovazione del principio astratto, già acquisito alla giurisprudenza amministrativa, bensì per la precisione con cui lo applica a una vicenda nella quale giudicati di segno diverso, esercizio del potere, rinnovazione procedimentale e istanze risarcitorie rischiavano di sovrapporsi. Essa ricorda che l’accertamento giurisdizionale deve resistere alla semplificazione retrospettiva: una cosa è sapere, oggi, che un provvedimento è stato annullato; altra è stabilire se, allora, la sua adozione fosse colpevole e se da essa sia derivato un danno effettivamente allegato e provato.

Pronuncia annotata e precedenti richiamati

Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2026, n. 7771, R.G. 5749/2025 (pronuncia annotata); Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 23 aprile 2021, n. 7 (natura aquiliana della responsabilità e delimitazione del danno); Consiglio di Stato, Sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087 (colpa dell’apparato ed errore scusabile); Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 marzo 2026, n. 2219 (complessità del quadro di fatto e di diritto e responsabilità da provvedimento); Consiglio di Stato, Sez. III, 21 gennaio 2026, n. 512 (interessi oppositivi e spettanza del bene della vita); Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 dicembre 2021, n. 8627 (onere della prova e consulenza tecnica non esplorativa).

N. 07771/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05749/2025 REG.RIC.

Pubblicato il 26/10/2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5749 del 2025, proposto dalla società [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Selvaggi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Tivoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Biamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Pistoia, n. 6;

nei confronti

della [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato [omissis], con domicilio eletto presso il suo studio in [omissis];

della [omissis], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati [omissis] e [omissis], con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 8298 del 2025, del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Quater.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Tivoli, dell’[omissis] e della [omissis];

Visto il ricorso incidentale condizionato proposto dall’[omissis];

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2026 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la [omissis] ha impugnato la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 8298 del 2025, con cui è stata respinta la domanda dalla medesima proposta nei confronti del Comune di Tivoli per il risarcimento del danno asseritamente derivante dall’adozione del provvedimento n. 59683 del 23 dicembre 2013, recante l’annullamento in autotutela – in seguito alla segnalazione di alcuni controinteressati – del permesso di costruire n. 43/2011, provvedimento in autotutela successivamente annullato dal medesimo T.a.r. per il Lazio con sentenza n. 7321 del 2017.

2. In punto di fatto, occorre premettere, in estrema sintesi, che la società ricorrente e odierna appellante aveva presentato istanza per il rilascio del sopra richiamato permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione di un edificio residenziale sito nel Comune di Tivoli, in un’area tra Via Dea Bona e Via dei Glicini, catastalmente distinta al [dati catastali omessi], compresa nel Piano Particolareggiato del predetto Comune, zona B, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 133 del 1977.

Successivamente, con il provvedimento di annullamento in autotutela n. 59683 del 23 dicembre 2013, l’amministrazione ha annullato il predetto permesso di costruire e, a fronte dell’adozione di tale provvedimento, la [omissis] ha proposto al T.a.r. per il Lazio il ricorso R.G. n. 3558 del 2014, chiedendone l’annullamento.

Il ricorso è stato accolto con la sentenza n. 7321 del 2017 e il Comune, all’esito del giudizio e della conseguente riedizione del potere, ha rilasciato il permesso di costruire in variante n. 10/2019, in accoglimento dell’istanza di variante presentata dalla società il 22 giugno 2018, ma anche tale provvedimento è stato annullato dal T.a.r. per il Lazio con la sentenza n. 4831 del 2021, successivamente riformata in appello dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7539 del 2023.

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, dunque, la [omissis] ha dedotto come l’annullamento in autotutela del titolo edilizio in questione abbia determinato l’interruzione del programma di realizzazione del fabbricato assentito con il permesso di costruire, cagionandole un significativo danno economico e che il comportamento illegittimo dell’amministrazione sarebbe stato connotato da profili di colpa, come sarebbe, a suo dire, dimostrato dall’intervenuto annullamento giurisdizionale del provvedimento di autotutela.

Nel giudizio di primo grado si è costituito il Comune di Tivoli, che ha chiesto il rigetto della domanda risarcitoria. L’amministrazione, inoltre, ha presentato istanza di autorizzazione, ai sensi degli artt. 28 e 51 c.p.a., alla chiamata in giudizio delle compagnie di assicurazione dei [omissis] e di [omissis], al fine di essere garantito dalle predette compagnie, in adempimento dei contratti assicurativi stipulati col Comune.

4. Con l’impugnata sentenza n. 8298 del 2025, il T.a.r. per il Lazio ha anzitutto respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’assicurazione, rilevando che il Comune non aveva notificato alcuna domanda riconvenzionale, sicché il thema decidendum era comunque da reputarsi circoscritto alle domande formulate col ricorso introduttivo del giudizio. Sul punto, peraltro, il T.a.r. ha richiamato l’ordinanza n. 16769 del 2024, con la quale aveva precisato che l’autorizzazione a chiamare in giudizio le compagnie assicurative dei [omissis] e di [omissis] “non amplia comunque il thema decidendum del presente giudizio, siccome fissato nel ricorso introduttivo, in quanto è estranea alla giurisdizione esclusiva di questo Tribunale, ex art. 133, co. 1, lett. f) del codice del processo amministrativo, la tematica dei rapporti afferenti alla garanzia ed all’ambito di efficacia della stessa, di natura prettamente civilistica”.

Nel merito, il T.a.r. ha respinto la domanda risarcitoria ravvisando la configurabilità di un errore scusabile dell’amministrazione, dovendosi escludere la sussistenza di profili di colpa in capo al Comune di Tivoli, proprio in considerazione della complessità della situazione di fatto nella quale si era trovato a operare il Comune medesimo, come dimostrato dalla circostanza che, nell’ambito del ricorso R.G. n. 3558 del 2014, poi definito con la sentenza di accoglimento n. 7321 del 2017, il T.a.r., con l’ordinanza n. 2503 del 3 giugno 2014, aveva respinto l’istanza cautelare rilevando che “allo stato degli atti ed all’esito di una valutazione sommaria della documentazione prodotta, sussistono perplessità rispetto alla fondatezza dei motivi di ricorso dedotti, tenuto conto del tenore delle motivazioni che assistono il provvedimento impugnato” e, del resto, la stessa sentenza n. 7321 del 2017 non aveva riconosciuto la legittimità del permesso di costruire n. 43 del 2011, ma aveva precisato che è “fatto salvo ovviamente l’esercizio del potere da parte dell’amministrazione comunale teso a procedere ad una nuova e più complessiva valutazione della effettiva compatibilità edilizia del permesso per costruire rilasciato nel 2011 ed a suo tempo annullato con il provvedimento qui gravato”.

Sotto un diverso profilo, lo stesso permesso di costruire n. 43/2011, prima dell’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, era stato impugnato da alcuni controinteressati con il ricorso R.G. n. 12338 del 2013. Come già rilevato, poi, nell’ambito di tale giudizio, era stato impugnato, con motivi aggiunti, anche il sopra citato permesso in variante n. 10/2019, recante l’accoglimento dell’istanza di variante presentata dall’odierna ricorrente il 22 giugno 2018. Il predetto ricorso per motivi aggiunti era stato accolto dal T.a.r. per il Lazio con la sentenza n. 4831 del 2021, riformata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7539 del 2023.

In questo contesto, pertanto, il giudice di primo grado ha ritenuto di respingere la domanda risarcitoria, trattandosi di una vicenda “caratterizzata da un quadro fattuale particolarmente complesso, testimoniato anche dalle decisioni giudiziali di segno opposto – di cui si è sopra dato conto – che si sono succedute nel tempo”, tale da integrare un’ipotesi di errore scusabile.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la [omissis], formulando un unico motivo di gravame, con cui ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha attribuito rilevanza alla “presenza di diversi pronunciamenti giudiziali”, in quanto, ad avviso dell’appellante, vi sarebbe stata una “sola decisione di segno opposto” a seguito del ricorso “presentato da alcuni confinanti”, a fronte del quale il Comune di Tivoli aveva espressamente sostenuto l’assoluta legittimità degli atti impugnati, sicché avrebbe assunto “un comportamento del tutto equivoco nell’ambito del buon andamento della P.A.”, fermo restando che la questione controversa riguardava l’interpretazione delle norme del P.R.G. del Comune di Tivoli e non era connotata da alcuna incertezza. Conseguentemente, secondo la società appellante, la colpa dell’amministrazione sarebbe ravvisabile nell’applicazione di una normativa errata e, comunque, nell’aver tenuto “comportamenti contraddittori ed inadeguati”.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Tivoli, chiedendo il rigetto dell’appello e replicando all’unico motivo dedotto dall’appellante, di cui ha anche eccepito l’inammissibilità per genericità. Il Comune ha richiamato, in particolare, le contrastanti decisioni giudiziali assunte nell’ambito della vicenda in questione, tra cui l’ordinanza del T.a.r. per il Lazio n. 2503 del 2014, che aveva respinto l’istanza cautelare per assenza di fumus. Tale ordinanza, infatti, non impugnata dall’odierna appellante, aveva prodotto i suoi effetti sino alla pronuncia di merito intervenuta con la sentenza del T.a.r. n. 7321 del 22 giugno 2017 “precludendo legittimamente l’esercizio dell’ius aedificandi e comunque condizionando le scelte dell’Amministrazione”.

Sotto un diverso profilo, poi, il Comune ha fatto presente che la richiamata sentenza n. 7321 del 2017 si era limitata a rilevare l’illegittimità del provvedimento, imponendo la riedizione del potere amministrativo, poi tradottosi nell’adozione della variante n. 10/2019, adottata “all’esito di un articolato percorso procedimentale che ha richiesto una adesione della società ricorrente alle prescrizioni urbanistiche vigenti”, che, di fatto, ha determinato lo spostamento dell’interesse sul nuovo provvedimento ampliativo. Infine, l’amministrazione ha eccepito la genericità della domanda risarcitoria, in quanto del tutto apodittica e indimostrata, essendo esclusivamente fondata su “asserzioni prive di prova e affidata a tardive e irrituali integrazioni”.

7. Avverso la medesima sentenza n. 8298 del 2025 ha proposto appello incidentale condizionato l’[omissis], censurandola nella parte in cui il T.a.r. ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario sollevata in primo grado con riguardo al rapporto assicurativo intercorrente con il Comune di Tivoli, osservando come l’amministrazione abbia proposto in concreto una vera e propria domanda diretta di manleva nei confronti delle Compagnie assicurative, con il conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo su un rapporto strettamente privatistico. Sotto altro profilo, poi, l’appellante in via incidentale ha insistito nel sostenere l’inammissibilità della sua chiamata in causa e dell’ordine d’intervento in giudizio.

8. Si è altresì costituita in giudizio la [omissis], chiedendo il rigetto dell’appello principale ed eccependo, in subordine, l’inoperatività delle polizze invocate dal Comune.

9. Hanno, poi, depositato memorie difensive il Comune di Tivoli e l’[omissis], insistendo nelle rispettive tesi difensive anche a proposito dell’operatività della polizza assicurativa, con la precisazione che, a pagina 10 della memoria di replica depositata il 3 settembre 2026, il Comune di Tivoli ha chiesto la cancellazione dell’espressione “dolosamente” utilizzata dall’[omissis]. L’appellante, per contro, non ha depositato alcun ulteriore scritto difensivo.

10. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 24 settembre 2026 – reputa che l’unico motivo dell’appello principale sia infondato nel merito, con conseguente improcedibilità dell’appello incidentale condizionato.

10.1. L’unico motivo di gravame formulato dall’appellante principale è infondato per le ragioni già correttamente indicate dal giudice di primo grado, dovendosi ritenere ravvisabile, nel caso di specie, un’ipotesi di errore scusabile dell’amministrazione, dimostrato, tra l’altro, dall’esistenza di pronunce giudiziali discordanti. L’esistenza di pronunce discordanti, del resto, è stata ammessa anche dalla società appellante, la quale, tuttavia, ne ha minimizzato la rilevanza, sostenendo che ve ne fosse soltanto una.

Per contro, come osservato dal giudice di primo grado, il T.a.r. per il Lazio, con l’ordinanza n. 2503 del 3 giugno 2014 – pronunciata nell’ambito del giudizio R.G. n. 3558 del 2014 proposto per l’annullamento del provvedimento di autotutela n. 59683 del 23 dicembre 2013 – aveva respinto l’istanza cautelare formulata dalla società ricorrente per assenza del fumus boni iuris.

Successivamente, la sentenza del medesimo T.a.r. per il Lazio n. 4831 del 2021, pronunciata nell’ambito del giudizio R.G. n. 12338 del 2013, inizialmente proposto per l’annullamento del permesso di costruire n. 43 del 2011, ha accolto i motivi aggiunti proposti per l’annullamento del permesso in variante n. 10 del 2019 e, dunque, benché tale sentenza sia poi stata riformata dal Consiglio di Stato, dimostra anch’essa la complessità della vicenda in oggetto.

Le considerazioni che precedono sono di per sé sufficienti ai fini del rigetto dell’appello, essendo configurabile un’ipotesi di errore scusabile, il quale, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, risulta idoneo a escludere la colpa dell’amministrazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 17 marzo 2026, n. 2219; Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2023, n. 59; Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2022, n. 5897; Cons. Stato, sez. III, 6 settembre 2018, n. 5228), con la precisazione che non può condurre a diversa conclusione neppure il riferimento dell’appellante ai “comportamenti contraddittori ed inadeguati” dell’amministrazione. Da un lato, infatti, i danni asseritamente subiti dalla società sono stati espressamente da questa ricondotti all’annullamento in autotutela del permesso di costruire e, dunque, evidentemente, a un provvedimento specifico e non a un comportamento e, dall’altro lato, si tratta di un riferimento soltanto generico poiché l’appellante non ha precisato quali sarebbero, in concreto, i comportamenti in questione.

10.2. Ferme le assorbenti considerazioni che precedono circa l’assenza dell’elemento soggettivo della colpa, si può ulteriormente osservare, da un lato, che la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 7321 del 2017 non ha riconosciuto direttamente la spettanza del bene della vita, ma ha solo comportato la riedizione del potere amministrativo attraverso il rilascio del permesso in variante n. 10 del 2019 e, dall’altro lato, che difetta del tutto non solo la prova ma, ancor prima, la stessa allegazione della consistenza del danno-conseguenza.

A tale proposito, rileva il Collegio che la società appellante si è limitata, sul punto, a riproporre la domanda risarcitoria attraverso un rinvio del tutto generico agli atti di primo grado, come si desume dalla formulazione dell’atto di appello che di seguito, letteralmente, si riporta: “In relazione all’effetto devolutivo dell’appello, si chiede che l’Ecc.mo Consiglio di Stato proceda alla liquidazione del danno nella misura richiesta in primo grado e sulla base dei documenti prodotti, eventualmente facendo ricorso ad un accertamento istruttorio (verificazione e/o Consulenza Tecnica), peraltro già richiesto dinanzi al TAR del Lazio”.

Sul punto, si deve rammentare che nel giudizio di appello non è ammissibile la riproposizione dei motivi di impugnazione o, come in questo caso, di una domanda risarcitoria non esaminata con riferimento al quantum, attraverso un mero rinvio per relationem al ricorso introduttivo e agli atti del giudizio di primo grado, privo della precisazione del loro contenuto (in questo senso, ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 2026, n. 5648; Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2022, n. 2238; Cons. Stato, sez. IV, 2 novembre 2020, n. 6704).

In ogni caso, anche a prescindere dal rilievo che precede, la domanda risarcitoria proposta con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, depositato il 15 marzo 2018, era anch’essa soltanto generica, come dimostrato dall’apodittica quantificazione prospettata dalla parte ricorrente a pag. 8 del predetto ricorso, formulata in assenza di qualsiasi riferimento a elementi obiettivi e concreti.

11. Per le ragioni che precedono, dunque, l’appello principale della [omissis] è integralmente respinto.

12. Dal rigetto dell’appello principale deriva l’improcedibilità dell’appello incidentale condizionato dell’[omissis].

13. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza. Esse sono, dunque, poste a carico della [omissis] e sono liquidate come in dispositivo, mentre nel rapporto processuale intercorrente tra il Comune di Tivoli e le compagnie assicurative [omissis] e [omissis] sono integralmente compensate.

Da ultimo, il Collegio ritiene di non disporre la cancellazione dell’espressione “dolosamente”, utilizzata negli scritti difensivi dall’[omissis], cancellazione richiesta dal Comune di Tivoli ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 89 c.p.c., a pagina 10 della memoria di replica depositata il 3 settembre 2026, non essendo integrato il presupposto delle “espressioni sconvenienti od offensive” menzionato dal citato art. 89 c.p.c., poiché il termine richiama un elemento della fattispecie civilistica di cui all’art. 1892 c.c.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello principale e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, così provvede:

– respinge l’appello principale della [omissis];

– dichiara improcedibile l’appello incidentale condizionato dell’[omissis];

– condanna la [omissis] alla rifusione, in favore del Comune di Tivoli, dell’[omissis] e della [omissis], delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida in euro 6.000,00, oltre 15% per spese generali, IVA e CPA come per legge, da ripartirsi in misura eguale tra le predette parti vittoriose;

– compensa le spese del presente grado di giudizio nel rapporto processuale tra il Comune di Tivoli e le compagnie assicurative.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L’ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato