Revoca del titolo autorizzativo e proporzionalità

T.A.R. Lombardia, Milano, 1a sezione, Pres, Zotti, Est. Gatti, sent. 12.3.2019, n. 542, *** (Avv. Alessandro Biamonte) contro Ministero dell’Interno (Avvocatura dello Stato).

 

Principio di proporzionalità e revoca.

  1. Il provvedimento di revoca di una licenza commerciale ex art. 110 TULPS – nel suo impianto teleologico – attesa la irreversibilità degli effetti (che implica la definitiva chiusura dell’esercizio commerciale e l’impossibilità, per l’avente diritto, di conseguire nuovamente il titolo abilitativo) deve caratterizzarsi – a fronte dei lacunosi presupposti laconicamente invocati nella motivazione dell’atto – per la perfetta rispondenza ai principi di tassatività e proporzionalità, attesa la sua intrinseca natura afflittiva e sanzionatoria che diversamente contrasterebbe con i principi di tassatività delle fattispecie contenute nel T.U.L.P.S. (non è infatti contemplata normativamente alcuna ipotesi di diretta e immediata revoca del titolo autorizzativo per analoghe ipotesi, peraltro neppure preceduta da sospensone).

La tassatività e la proporzionalità.

  1. L’iter logico argomentativo di un provvedimento di revoca, premesso che le autorizzazioni di polizia costituiscono – sia ai fini del rilascio, sia della relativa sospensione o revoca – la risultante di un esercizio discrezionale delle potestà pubbliche, è innegabilmente riconducibile (cfr. art. 10 T.U.L.P.S.) – affinché possa essere legittimamente esercitato – a fatto che non costituisca un «abuso» del soggetto interessato (così l’art. 10: «Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata») suscettibile di concreto apprezzamento, la cui misura deve essere ricondotta a un oggettivo e innegabile parametro di proporzionalità. Inoltre, l’esercizio di potere discrezionale deve muoversi entro il perimetro del parametro di legalità, dovendo, diversamente, ritenersi che esso sfoci nell’arbitrio, abdicando ai principi dello stato di diritto.
  2. E’ evidente che a implicare l’adozione di misure irreversibili di natura afflittiva (quale è la revoca) non può concorrere una qualsiasi astratta violazione (e a maggior ragione una circoscritta ipotesi) laddove essa non si atteggi come sintomatica di un abuso del titolo e del bene della vita oggetto dell’autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. (condizione che presuppone un atteggiamento perdurante e scientemente teso alla sistematica violazione della normativa di riferimento) e comunque non trovi nella proporzionalità il suo metro di riferimento: per pacifica giurisprudenza (cfr. Cons. St., III, 13.3.2014, n. 1303) la funzione di un provvedimento dell’Autorità di pubblica sicurezza non deve essere assolvere a una funzione «sanzionatoria», afflittiva o, peggio, «punitiva», rivestendo natura “cautelativa” e “preventiva”, finalizzata alla salvaguardia della tutela della sicurezza ed incolumità pubblica (affidata, ai sensi dell’art. 1, del T.U.L.P.S. alla relativa Autorità tutoria); al tempo stesso, il medesimo provvedimento (e a maggiore ragione la revoca) deve conformarsi a un canone di «proporzionalità» ossia di «adeguatezza della misura adottata, rispetto alla rilevanza del temuto rischio di comportamenti abusivi e pericolosi», valutazione che dovrà tenere conto anche dell’irreversibilità degli effetti del provvedimento di revoca a fronte, in termini di prognostici, del pericolo di abuso del titolo, così da rendere «sproporzionata e inadeguata, in quanto eccessiva, la misura preventiva e cautelativa adottata». Ciò soprattutto allorquando vengano in rilievo episodi mai contestati per il passato (nel caso di specie l’autorizzazione è del 2012) e, a fronte di situazioni che non hanno implicato la previa adozione (come previsto dal T.U.L.P.S.) di una misura di sospensione (temporanea) dell’autorizzazione (unico provvedimento che assolve alla funzione cautelativa e preventiva rispetto al bene tutelato dalla norma).

La revoca e la sospensione. La sospensione come conseguenza della reiterazione della violazione.

  1. Alla luce delle previsioni normative del T.U.L.P.S., proprio in ossequio alla funzione preventiva, la misura cautelativa contemplata in prima istanza è sempre la «sospensione» dell’autorizzazione: ai sensi dell’art. 100 T.U.L.P.S., infatti, «oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata». Ne consegue che la revoca, per la norma, presuppone una graduazione delle situazioni che abbiano già implicato, quanto meno, una sospensione del titolo. Né per altri versi, potrebbe ammettersi – sul piano motivazionale – un profilo che giustifichi direttamente la revoca senza specificare in cosa consista l’abuso suscettibile di tradursi in una siffatta misura afflittiva di carattere irreversibile.

 

4.1. – Anche l’art. 110 T.U.L.P.S., al co. 11, è inequivoco nel prevedere che la sospensione costituisca il provvedimento naturale conseguente alla violazione, mentre la revoca come misura successiva e ulteriore rispetto alla sospensione:

«11. Oltre a quanto previsto dall’articolo 100, il questore, quando sono riscontrate violazioni di rilevante gravità in relazione al numero degli apparecchi installati ed alla reiterazione delle violazioni, sospende la licenza dell’autore degli illeciti per un periodo non superiore a quindici giorni, informandone l’autorità competente al rilascio. Il periodo di sospensione, disposto a norma del presente comma, è computato nell’esecuzione della sanzione accessoria».

4.2. – E’ dunque incontestabile che la norma di riferimento non contempli la fattispecie sanzionatoria della revoca come naturale misura afflittiva, né esiste una specifica ed esplicita previsione normativa in tal senso. Va anzi precisato che, proprio in merito agli apparecchi di intrattenimento di cui al comma 6, l’art. 110, al comma 9, contempla – dalla lettera a) alla lettera f quater) –  delle specifiche sanzioni tutte esclusivamente di natura pecuniaria (e mai la revoca del titolo) per ipotesi di violazione tassativamente individuate, tra le quali non è compresa quella oggetto di contestazione (lettere a, b: produzione e importazione di apparecchi non rispondenti alle caratteristiche e prescrizioni indicate ai commi 6 e 7; c e d: distribuzione o installazione in luoghi pubblici, aperti al pubblico, circoli e associazioni di apparecchi non rispondenti alle caratteristiche co 6 e 7; e: in caso di reiterazione a), b), c), d) divieto di rilasciare nuovi titoli abilitativi all’Agenzia dei Monopoli; f, fbis, f ter: distribuzione e installazione di apparecchi privi di autorizzazione oppure che non esibiscano la autorizzazione).

4.3. –  Il comma 10 dell’art. 110 T.U.L.P.S., inoltre, ribadisce il regime sanzionatorio scandito dalla preventiva fase della sospensione: «Se l’autore degli illeciti di cui al comma 9 è titolare di licenza ai sensi dell’articolo 86, ovvero di autorizzazione ai sensi dell’articolo 3 della legge 25 agosto 1991, n. 287, le licenze o autorizzazioni sono sospese per un periodo da uno a trenta giorni e, in caso di reiterazione delle violazioni ai sensi dell’articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, sono revocate dal sindaco competente, con ordinanza motivata e con le modalità previste dall’articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni. I medesimi provvedimenti [sospensione] sono disposti dal questore nei confronti dei titolari della licenza di cui all’articolo 88». Anche in tal caso la revoca può essere disposta solamente dopo che sia stata reiterata la violazione che abbia dato luogo alla sospensione (dovendo considerarsi che la locuzione «violazione» postula il mancato rispetto di una norma che prescriva quello «specifico» comportamento).

4.4. E, infine, l’inequivoca norma di chiusura (nel senso di prevedere la semplice sospensione e non già la revoca in caso di violazioni concernenti gli apparecchi) è rappresentata dal medesimo art. 110 TULPS, che, in tema di apparecchi da intrattenimento e divertimento, novellato dalla legge n°289 del 2002, all’undicesimo comma dispone che «oltre a quanto previsto dall’articolo 100, il questore, quando sono riscontrate violazioni alle disposizioni concernenti gli apparecchi di cui al presente articolo, può sospendere la licenza dell’autore degli illeciti, informandone l’autorità competente al rilascio, per un periodo non superiore a tre mesi. Il periodo di sospensione disposto a norma del presente comma è computato nell’esecuzione della sanzione accessoria». Pertanto, anche a volere considerare alla stregua di violazione «concernente gli apparecchi» la presenza di prolunghe, fili volanti o raggruppati con nastro isolante – quali quelli contestati –, l’esito naturale in termini sanzionatori non avrebbe che potuto sfociare che nella semplice sospensione e non certo nella revoca (provvedimento dagli effetti indefiniti).

  1. In breve, nel caso di specie, il provvedimento di revoca non risponde né al paradigma delineato (in termini di tassatività delle ipotesi sanzionate: alla Chen viene contestato l’utilizzo di fili penzolanti raggruppati con nastro isolante, un forno a microonde e il rinvenimento di materassi), né individua la scansione temporale prevista dalla norma, e non può parlarsi di «reiterazione delle violazioni» (ovverosia delle «medesime» violazioni), laddove non si dà atto nell’iter argomentativo «quali» specifiche violazioni siano state previamente contestate e successivamente reiterate e, ancora, non viene adottata la previa sospensione (in funzione cautelativa e in vista di un ripristino delle condizioni di asserita sicurezza); né a tale fine possono assolvere i verbali di sopralluogo invocati nel corpo del provvedimento (19.12 e 8.1) – che pure si impugnano espressamente -, in quanto il presupposto normativo della revoca presuppone la reiterazione dopo la sospensione (che a sua volta postula, a monte, una analitica individuazione della violazione e l’invito a ripristinare la condizione di sicurezza). Nel caso di specie, dunque, l’Autorità avrebbe, al limite (ammesso che le contestazioni formulate siano normativammente rilevanti), potuto comminare una sospensione ai sensi dell’art. 110 co. 11 T.U.L.P.S.  e non certo la revoca.

 

Pubblicato il 12/03/2019

N. 00542/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00314/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 314 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Biamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Elisa Bottelli in Milano, Largo Augusto, 7;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

del provvedimento di revoca dell’autorizzazione per la conduzione di un esercizio dedito esclusivamente al gioco con apparecchi da intrattenimento ex art. 110 co. 6 T.U.L.P.S. disposto dal Questore di Milano, relativo all’esercizio commerciale in Milano, Via Pellegrino Rossi n. 38, e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi comprese le risultanze istruttorie, la nota 2.1.2019 del Commissariato Comasina, ed il contenuto dei verbali di sopralluogo del 19.12.2018 e 8.1.2019.

 

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2019 il dott. Mauro Gatti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Con il provvedimento impugnato il Questore di Milano ha revocato l’autorizzazione per la conduzione dell’esercizio di apparecchi da intrattenimento di cui all’art. 110 c. 6 del T.U.L.P.S. rilasciata al ricorrente.

La difesa erariale si è costituita in giudizio, insistendo per il rigetto del ricorso, in rito e nel merito.

Alla camera di consiglio del 6.3.2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito con sentenza in forma semplificata, emessa ai sensi dell’art. 60 c.p.a., adottata in esito alla camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, stante l’integrità del contraddittorio, l’avvenuta esaustiva trattazione delle tematiche oggetto di giudizio, nonché la mancata enunciazione di osservazioni oppositive delle parti, rese edotte dal Presidente di tale eventualità.

I) Osserva il Collegio che il provvedimento impugnato è incentrato sulle risultanze di un sopralluogo effettuato presso l’esercizio della ricorrente in data 19.12.2018, in cui “gli operatori hanno accertato che la sala versa in condizioni di igiene e sicurezza assolutamente precarie, per la presenza di numerosi cavi elettrici improvvisati, trattenuti con del nastro adesivo inidoneo, nonché di numerose prolunghe penzolanti su una tenda non ignifuga, che in caso di corto circuito avrebbe gravi conseguenze sull’incolumità delle persone”, e sul rinvenimento di “numerosi materassi, collocati nel soppalco, e al piano inferiore, un angolo cucina, con forno a microonde e generi alimentari, nonché masserizie ammassate, tali da far ritenere un utilizzo improprio della sala come luogo di dimora”, e su un ulteriore accertamento effettuato in data 8.1.2019 “nel corso del quale è stata accerta la mancanza delle condizioni di sicurezza e la presenza di masserizie varie”.

II) Sotto un primo profilo, la ricorrente contesta le risultanze di detti accertamenti, producendo una relazione tecnica, in cui viene descritta “la condizione dei locali sul piano della sicurezza degli impianti e del loro stato, e della situazione igienico sanitaria”, che è tuttavia irrilevante nel presente giudizio, per essere stata redatta successivamente all’emanazione del provvedimento impugnato, non dimostrando pertanto l’erroneità dei presupposti a quel momento esistenti, e posti a fondamento dello stesso.

In particolare, il Collegio dà atto che nei due sopralluoghi effettuati presso i locali della ricorrente, l’Autorità procedente ha riscontrato gravi e conclamate irregolarità, tra l’altro, suscettibili di creare situazioni di pericolo per la clientela e per il suo personale, ciò che ha certamente giustificato un intervento sanzionatorio, in difetto del quale, avrebbe avvallato la presenza di una situazione potenzialmente pregiudizievole per l’incolumità pubblica.

III) Fermo restando quanto precede, ritiene tuttavia il Collegio che l’Autorità abbia esercitato il proprio potere in violazione del principio proporzionalità delle sanzioni previsto nel T.U.L.P.S., dovendosi pertanto, sotto tale aspetto, accogliere il ricorso.

Come correttamente dedotto dall’istante, in base a quanto disposto nell’ultimo comma dell’art. 100 del T.U.L.P.S., solo “qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata”, laddove invece, nel caso di specie, come detto, prima di emanare il provvedimento di revoca impugnato, l’Autorità procedente non ha adottato alcun atto di sospensione.

In conclusione, il ricorso va pertanto accolto, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, in conseguenza della parziale infondatezza del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate, salvo il rimborso del contributo unificato in favore della ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Mauro Gatti, Consigliere, Estensore

Rocco Vampa, Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Mauro Gatti Angelo De Zotti

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